上海自貿區曾招致多部門反對

上海浦東(dong) ，從(cong) 杭州灣北岸洋山港臨(lin) 港新城出發，一路北上，直至長江南岸外高橋港區碼頭，4處海關(guan) 特殊監管區域，大約28.78平方公裏的土地，[注冊(ce) 法國公司]即將掛牌成為(wei) 中國大陸首個(ge) 自由貿易試驗區(簡稱“自貿區”)。

“目前國務院已經批準成立，全國人大也已授權進行法律調整，掛牌後就可以運作。從(cong) 批複意見來看，應該是在10月1日開始施行。”國務院發展研究中心黨(dang) 組成員、辦公廳主任隆國強告訴《中國經濟周刊》。

有消息稱，上海自貿區將於(yu) 9月27日正式掛牌成立，屆時，上海市副市長艾寶俊將出任自貿區管理委員會(hui) 主任。

7月3日，國務院正式批準設立“中國(上海)自由貿易試驗區”，這是中國啟動新一輪改革開放的標誌性試點。消息一出，自貿區概念股連續數個(ge) 彪悍漲停。

但與(yu) 股市的大熱相反，上海市官方的表現審慎、低調，至少在目前，具體(ti) 的方案仍未公布，相關(guan) 配套細則仍在研究。

28.78平方公裏的試驗田

國務院劃定的上海自貿區，包括洋山保稅港區和上海浦東(dong) 機場綜合保稅區、外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區等4個(ge) 海關(guan) 特殊監管區域，麵積為(wei) 28.78平方公裏。資料顯示，目前，這一區域貿易成交額超過1萬(wan) 億(yi) 元以上，上海港已連續兩(liang) 年蟬聯集裝箱吞吐量全球第一。

據悉，上海最初希望爭(zheng) 取將整個(ge) 浦東(dong) 新區都納入自貿區範圍內(nei) 。“但這樣一來，區域太大，管理的難度就會(hui) 加大。最後決(jue) 定先小麵積進行試驗，等經驗成熟之後再推開。”中國國際經濟交流中心教授王曉紅向《中國經濟周刊》介紹說。

根據媒體(ti) 的公開報道，上海的申報方案涉及投資、貿易、金融、行政法製等多項改革試點，擬通過兩(liang) 三年的試驗，推進服務業(ye) 的擴大開放和投資管理體(ti) 製的改革，加快探索資本項目可兌(dui) 換和金融服務業(ye) 的全麵開放，以及綜合實現一係列創新改革目標。

在貿易領域，上海自貿區將實施“一線逐步徹底放開、二線安全高效管住、區內(nei) 貨物自由流動”的創新監管服務新模式。“凡是進入這20多平方公裏區域的貨物都是零關(guan) 稅，出了這個(ge) 區域要實行出口退稅，但進入國內(nei) 消費，要重新征稅。”[法國公司注冊(ce) ]對外經貿大學WTO研究院院長張漢林向《中國經濟周刊》表示，這將使貿易更加自由和便利。

在擴大投資領域，探索負麵清單管理模式成為(wei) 亮點。 “在這裏，工商注冊(ce) 登記更加便利，對外國投資者實行負麵清單管理，就是‘非禁即入，凡是法律法規沒有禁止的，都列為(wei) 開放’。負麵清單式的開放方式，是一種準入前的國民待遇嚐試。”

金融領域的開放則成為(wei) 試點中最受關(guan) 注的焦點。申報的方案明確表示，在區域內(nei) 實現金融市場 利率市場化，金融機構資產(chan) 方價(jia) 格實行市場化定價(jia) ；在風險可控的前提下，在區域內(nei) 對人民幣資本項目可兌(dui) 換進行先行先試；允許符合條件的外資金融機構設立外資銀行；離岸金融業(ye) 務亦被列為(wei) 金融領域開放的重要部分。

商務部國際貿易經濟合作研究院副院長邢厚媛接受《中國經濟周刊》采訪時表示，這種創新不隻是讓渡稅收的優(you) 惠，而是率先開放、探索在這個(ge) 特殊的區域內(nei) 實行新的管理模式。

“究竟是要政策優(you) 惠還是要改革？改革究竟要改哪裏？” 張漢林說，這是關(guan) 鍵。

張漢林認為(wei) ，試驗區真正的“本事”是靠自身的改革，而非政策的優(you) 惠。但他同時也擔心，到最後，上海自貿區會(hui) 不會(hui) 也隻是淪為(wei) 政策優(you) 惠的受益者。“例如，當年浦東(dong) 新區在剛設立的時候，也立誌要改革創新，但發展到現在，它的管理體(ti) 製同樣的臃腫，看不見所謂便捷的管理和服務，看到的還是官僚。”

據上海市市長楊雄透露，3月初，國務院總理李克強在上海外高橋保稅區調研時，一再問他，上海是不是要改革？他回答，上海沒要政策，上海要改革。楊雄的態度很堅決(jue) 。“上海希望通過自貿區建設，在體(ti) 製機製上有新的突破。”

當然，這也是7月3日國務院會(hui) 議上總理的明確要求。

“試驗本身是一個(ge) 探索的過程。在這個(ge) 綜合試驗過程中，有些東(dong) 西並不是在一開始就有定論。”邢厚媛說，目前隻是批準建立，給出了一個(ge) 方向性的框架，“在這個(ge) 大框架裏，需要做的文章太多，各方麵的製度要在不斷推進中完善。”

李克強力排眾(zhong) 議

上海關(guan) 於(yu) 設立自貿區的探索，曆時已久。

2010年11月，《中國經濟周刊》對此曾進行過相關(guan) 報道：早在2009年，中國生產(chan) 力促進中心協會(hui) 起草了一篇題為(wei) 《關(guan) 於(yu) 中國在浦東(dong) 建立自由貿易區設想》的文章，報給了時任總理溫家寶。溫家寶非常關(guan) 心，親(qin) 自批示將“自由貿易區”改為(wei) “自由貿易園區”，並請國家發改委等有關(guan) 部門聯合組織、調研。次年11月，國家發改委、國務院發展研究中心等部門對上海浦東(dong) 新區建設自由貿易園區進行實地調研。

“那個(ge) 時候，專(zhuan) 家們(men) 呼籲，在綜合保稅區的基礎上逐步建立更加便利的自由貿易區。” 北京大學教授、中國區域經濟研究中心主任楊開忠對《中國經濟周刊》說。

當時，上海方麵的相關(guan) 負責人也較為(wei) 樂(le) 觀地告訴《中國經濟周刊》，中央來上海調研，說明上海有機會(hui) 進一步獲得實質性的“先行先試政策”。

但在那之後，再未有獲得“實質性進展”的進一步消息，直至2013年3月新一屆政府上任。

3月末，李克強總理在上海外高橋保稅區調研時明確表示，支持上海積極探索，在現有綜合保稅區基礎上，研究如何試點先行，建立一個(ge) 自貿區，進一步擴大開放，推動完善開放型經濟體(ti) 製。

李克強認為(wei) ，中國走到了這一步，就該選擇一個(ge) 新的開放試點。而上海完全有條件、有基礎試驗這件事。

此後，上海推進建立自貿區的步伐明顯加快。不過，這個(ge) 過程並不是一帆風順。

在媒體(ti) 的公開報道中，上海的自貿區計劃曾招致多部門反對。在方案征求意見階段，多部門亦提出了許多不同意見。李克強最後力排眾(zhong) 議，終使自貿區方案獲批。在《中國經濟周刊》的采訪中，多位受訪者證實了這種說法。

“的確，在這個(ge) 過程中，有不同聲音。主要是大家對中國未來的經濟形勢、整個(ge) 國家未來麵臨(lin) 的挑戰、產(chan) 生經濟危機的潛在風險，以及這個(ge) 國家目前的專(zhuan) 業(ye) 監管能力等等的判斷並不一致。但是，什麽(me) 都等萬(wan) 事俱備也不太可能。” 楊開忠認為(wei) ，從(cong) 長遠來看，中國確實應該更加開放。

在楊開忠看來，新一屆政府的經濟政策主要內(nei) 容應有三點：一是市場化改革；二是打造中國經濟的升級版；三是促進中國的崛起，提高中國在東(dong) 亞(ya) 經濟和世界經濟中的地位和作用。

楊開忠認為(wei) ，開辟自由貿易區，對中國經濟的發展意義(yi) 重大。

提高開放層次和水平，與(yu) 國際接軌

地方和部委之間的爭(zheng) 論焦點在哪裏？

“金融開放、負麵清單式的外資管理、給予準入前國民待遇等等這些問題都很敏感。”根據邢厚媛的分析，一方麵，我們(men) 國內(nei) 的相關(guan) 行業(ye) 能不能經受得住衝(chong) 擊，這是主管部門必須要考慮的風險問題。另一方麵，這種開放式的給予外資更多自由和便利的新管理模式也在考驗政府的管理能力。“基於(yu) 風險的考慮產(chan) 生爭(zheng) 議，是正常的。”

國家發改委學術委員會(hui) 秘書(shu) 長張燕生認為(wei) ，在這些敏感問題上，上下應該要取得共識。所有的中央部委實際上承擔的是國家改革開放的重任，地方與(yu) 部委之間既有矛盾，又有共同的責任，一些部門的反對有其合理性。“他們(men) 反對的不是開放的尺度問題，而是，上海究竟有沒有想明白要做什麽(me) 。是沿著1978年以來35年的老路走一小步，還是探索新35年高標準改革、高標準開放和高標準發展的新模式而向前邁出一大步？”他相信是後者。

邢厚媛說：“從(cong) 全局的角度，我們(men) 確實需要一塊試驗田，探索通過改革和開放給我們(men) 新的經濟增長帶來活力的路徑。”

因此，監管是必要的。

張漢林提醒說，必須要建立一個(ge) 對資金、資本進出的良好的監管體(ti) 係。“不能失去監管，這是最重要的。”

“但監管到什麽(me) 程度，這是個(ge) 問題。”王曉紅認為(wei) ，發達國家開放了這麽(me) 多年也沒亂(luan) ，中國不必過於(yu) 擔心。中國不提高國際化水平就沒有前途，中國的當務之急是提高開放的層次和水平，包括體(ti) 製、機製、法製等方麵進一步與(yu) 國際接軌。

“著眼於(yu) 全國新一輪的改革開放”

從(cong) 全球經濟的大形勢來看，自貿區的設立可謂是意義(yi) 重大。

邢厚媛向《中國經濟周刊》分析了更為(wei) 客觀、複雜的全球大背景：當前的經濟全球化雖然在發展，但多邊貿易體(ti) 製遇到很多障礙和困難，多哈談判沒有取得新的突破，區域貿易協定則在加強，特別是由美國推動的跨太平洋夥(huo) 伴關(guan) 係協議(TPP)談判中，中國有被邊緣化的危險。與(yu) 此同時，發展中國家在利用外資方麵的政策競爭(zheng) 在加劇，一些國家的成本要素優(you) 勢逐漸顯現，而中國的優(you) 勢在下降，資本向外轉移已經出現苗頭。

從(cong) 國內(nei) 看，絕對優(you) 勢在下降的同時，政府的管理效率在停滯。沿海方麵該用的政策都用完了，這些政策在向中西部地區推進之後，東(dong) 部地區的吸引力在下降，缺乏新的增長點。大家都意識到，原來的模式不可持續，可新的模式在哪裏？靠什麽(me) ？大家都說靠創新，但是創新要有動力，要有相應的政策環境，這些也都不足。

“此背景下，中國必須要推動新一輪的改革和開放，立足於(yu) 綜合優(you) 勢，向改革要效益。”邢厚媛說，基於(yu) 這樣的國際、國內(nei) 環境，中國需要一次新的像改革開放初期那樣的頂層設計和推動力。這個(ge) 推動力仍要回到對外開放和對內(nei) 改革上來。

“這個(ge) 時候的中國急需回到改革開放初期那樣如沐春風的市場活力。”在邢厚媛看來，中國所有以試點為(wei) 基礎的對外開放戰略和步驟，都要放到這個(ge) 大環境裏來考慮。“上海自貿區的試驗與(yu) 我們(men) 下一輪擴大區域開放，提升開放水平，推進政府管理體(ti) 製改革是一體(ti) 化的。”

但自貿區所涉及的開放究竟到什麽(me) 程度，底線在哪裏？王曉紅認為(wei) ：“步子肯定要邁得更大，在改革改不動的時候，用開放來促進改革，用開放型經濟產(chan) 生的新的經驗和模式，倒逼國內(nei) 的改革。”

這是我們(men) 曾經用過的經驗。但現在所麵臨(lin) 的挑戰顯然更嚴(yan) 峻。

“新一屆政府所麵臨(lin) 的挑戰，是高標準的改革、高標準的開放、高標準的發展。上海自由貿易區是一個(ge) 迎戰的試點。” 張燕生向《中國經濟周刊》解釋說，“在這28.78平方公裏的試驗區，金融的開放、投資的開放、服務業(ye) 的開放乃至整個(ge) 市場體(ti) 製的發展方向都要是高標準的。”這是上海自貿區必須承載的重任。

“上海自貿區的建設，必須要著眼於(yu) 全國的發展、著眼於(yu) 全國新一輪的改革開放。”隆國強表示，這是為(wei) 什麽(me) 取名為(wei) “中國(上海)自由貿易試驗區”，而非“上海自由貿易試驗區”的原因。

為(wei) 什麽(me) 是上海？

受訪者回答說：當然是上海。

上世紀90年代初，站在黃浦江邊的鄧小平不無遺憾地表示，設立第一批特區的時候沒有考慮上海是一個(ge) 失誤。

張燕生給出的解釋是：“上海是中國的龍頭，當然要走在中國的最前頭。”

楊開忠分析：“這與(yu) 上海在我們(men) 國家的經濟地位、金融地位、貿易地位息息相關(guan) 。而且，上海擁有龐大的長三角經濟腹地。”

上海有很好的底色。1990年初，借著浦東(dong) 的開發，上海成為(wei) 了中國舉(ju) 足輕重的經濟重地。2010年以後，中央陸續批複上海為(wei) 國際金融中心、國際貿易中心、國際航運中心和國際物流中心(即“四個(ge) 中心”)。

然而，近幾年，上海經濟一路下滑。2011年，上海GDP增速為(wei) 8.2%，全國倒數第二；2012年增速為(wei) 7.5%，位居全國末位。究其原因，有大環境的影響，也部分源自對落後產(chan) 能的主動淘汰。

增長放緩的上海一直在尋找新的增長動力。“四個(ge) 中心”曾被視為(wei) 重要的政策紅利支持，但一直缺乏一個(ge) 可以承接政策創新的載體(ti) ，自貿區於(yu) 是被寄予了厚望。

邢厚媛告訴《中國經濟周刊》，在陷入了長久的增長乏力之後，對上海擴大開放、深化改革的聲音其實一直存在。“最早在浦東(dong) 開發時就有關(guan) 於(yu) 深化金融改革、設立離岸金融中心的說法；而在虹橋周邊搞更加開放的自由貿易功能區的探索也一直沒有停止。在上屆政府任期的十年內(nei) ，乃至上上屆政府都提到過。”

邢厚媛認為(wei) ，新一屆政府能夠在十八大之後把上海自貿區的設想加快推進，並演變成現實，實屬眾(zhong) 望所歸。“這是很多人的智慧經過長期思考形成的結果。”

在批複方案的國務院常務會(hui) 議上，李克強指出，設立上海自貿區將是本屆政府打造中國經濟升級版的重要舉(ju) 措。

在王曉紅看來，自貿區的建立將有助於(yu) 上海發揮其在全國經濟發展乃至世界經濟發展中的職能。“這對整個(ge) 長三角的產(chan) 業(ye) 轉型升級，尤其是服務業(ye) 的國際化將有非常大的帶動作用。”她分析，中國服務業(ye) 的開放明顯滯後，此次服務貿易的開放成為(wei) 自貿區產(chan) 業(ye) 開放的重點，這將使中國未來在國際高端分工地位上占很大的優(you) 勢。

上海身後的爭(zheng) 奪戰

在上海之後，天津和廣東(dong) 都在力爭(zheng) 第二個(ge) “自貿區”。

天津方麵透露，具體(ti) 方案已經上報國務院。而廣東(dong) 省省長朱小丹亦向媒體(ti) 證實，廣東(dong) 省政府給國務院的請示已經正式上報，南沙、前海、橫琴將申請設立國家自由貿易區，並將其定位為(wei) “粵港澳自由貿易區”。

誰將成為(wei) 繼上海之後的第二個(ge) 自貿區，仍是未知數。“但無論是天津還是珠江三角洲的申請都肯定會(hui) 成功，隻是時間的問題。”楊開忠說。

在楊開忠看來，“自貿區絕不止上海一個(ge) ，也不會(hui) 僅(jin) 限於(yu) 沿海，在內(nei) 陸以及邊疆地區均可考慮。”從(cong) 區域布局上看，除上海之外，環渤海地區的天津、珠三角的廣州、海西經濟區的廈門，都可考慮設立。同時，根據發達國家的經驗，促進區域的協調發展，也可在相對落後的地區，逐步考慮、規劃一些自由貿易區，“例如重慶已成為(wei) 內(nei) 陸非常重要的貿易口岸，開辟自由貿易區在未來也是有可能的”。

事實上，楊開忠所提及的這些地區都向中央表達了強烈意願。早在2005年，上海、深圳、天津、成渝地區等地都曾向國務院及各部委提交了關(guan) 於(yu) 保稅區轉型自由貿易(園)區的建議。之後，國家發改委、國務院發展研究中心先後多次到這些地區進行調研。

最終，上海拔得頭籌。

“李克強總理兩(liang) 次到上海都講到，上海要率先推進和實行，至於(yu) 何時將這些改革的紅利分享到其他地方，那隻是時間問題。”邢厚媛說，“打造對外開放新高地的探索，一個(ge) 肯定不夠。但究竟需要幾個(ge) ，如何安排，中央一定會(hui) 統籌考慮。”

王曉紅建議，“不僅(jin) 要在發達地區探索自由貿易園區的模式，還要探討欠發達地區如何通過開放來促進經濟水平的快速發展和提升。”例如，針對中緬印孟經濟走廊，在邊境地區雲(yun) 南保山設立一個(ge) 自由貿易園區。[法國注冊(ce) 公司]

隆國強指出：“在全國設立園區不能一刀切，每個(ge) 地區設立的園區也不能照搬照抄。每個(ge) 地方要從(cong) 各自的實際情況出發，從(cong) 省情、區情以及各個(ge) 地區不同的比較優(you) 勢、各自所處的發展階段，以及在國家發展中的地位等角度出發，細化和設計政策。我們(men) 現在需要做的非常重要的一件事，就是從(cong) 全局的高度來設計不同地方的不同試驗園區。”

其實不隻是內(nei) 地的城市，上海自貿區獲批的消息出來之後，香港也倍感壓力。香港《南華早報》這樣表達了港人的擔憂，上海這一自由港將成為(wei) 推動跨國商品和資本自由流動這一重要政策改革的“試驗田”，這可能會(hui) 令香港對中國經濟的傳(chuan) 統貢獻黯然失色。

作為(wei) 全球最大的自由貿易港，香港越來越依賴於(yu) 中國內(nei) 地的消費。香港人擔心，上海自貿區的設立，或將削弱香港的優(you) 勢。

“當然會(hui) 對香港帶來一些挑戰，這是必然的。”楊開忠說，“從(cong) 長遠來看，上海的優(you) 勢會(hui) 逐步顯現出來。但香港與(yu) 上海畢竟各有其腹地和特色，相互之間有競爭(zheng) ，也會(hui) 有協同。”

不過，張漢林認為(wei) ，於(yu) 香港而言，比擔憂更實在的是做好自己。“香港是一個(ge) 自由港，比上海自貿區的20多平方公裏大太多，香港需要的是做好自己，而不是擔心上海。”

對香港來說，密切和廣東(dong) 的合作，是一條出路。而毗鄰香港，也始終是廣東(dong) 的優(you) 勢，國際上的許多投資途經香港進入內(nei) 地。因此，其申報的自貿區也最終定位為(wei) “粵港澳自由貿易區”，廣東(dong) 方麵認為(wei) ，這將使其獲批的可能性大大增加。(李雪對本文亦有貢獻)

什麽(me) 是自貿區？

自貿區分為(wei) 兩(liang) 種，一種是雙邊或多邊的自貿區，指兩(liang) 個(ge) 或兩(liang) 個(ge) 以上國家或地區通過簽署自貿協定(FT-Agreement)，在WTO 最惠國待遇基礎上，相互進一步開放市場，分階段取消絕大部分貨物的關(guan) 稅和非關(guan) 稅壁壘，改善服務業(ye) 市場準入條件，實現貿易和投資的自由化，從(cong) 而形成促進商品、服務和資本、技術、人員等生產(chan) 要素自由流動的“大區” (FT-Area)如北美自貿區、中日韓自貿區等。另一種是國內(nei) 的自貿區，即自由貿易園區(FTZ)，指一國的部分領土，在這部分領土內(nei) 運入的任何貨物就進口關(guan) 稅而言，被認為(wei) 在關(guan) 境以外，並免於(yu) 實施慣常的海關(guan) 監管製度。上海自貿區，便是自由貿易園區。

世界上有多少個(ge) 自貿區？

目前，世界上約有1200個(ge) 國內(nei) 自由貿易區，已成為(wei) 它所在的國家和地區發展自由貿易、推行貿易政策的重要工具。美國是世界上設立自由貿易區最多的國家，約260個(ge) ，遍布美國的主要港口城市。從(cong) 美國自由貿易區的發展看，自1950年美國國會(hui) 通過《對外貿易區法》修正案，允許在區內(nei) 進行製造加工活動，但是連續幾年自由貿易區發展狀況並不景氣，直到1980年在美國自由貿易區協會(hui) (NAFTZ)的推動下，美國海關(guan) 允許用美國的零部件和外國原材料裝配成品，其增值部分免於(yu) 征稅，吸引了160多個(ge) 新的加工項目，導致自由貿易區的數量以驚人的速度激增。

上海自貿區試點曆程回顧

2009年11月

上海綜合保稅區成立，統一管理2005年12月啟用的洋山保稅港區、1990年6月全國第一個(ge) 封關(guan) 運作的外高橋保稅區及2010年9月成立的浦東(dong) 機場綜合保稅區。

2011年

上海向國家有關(guan) 管理部門提交了在上海綜合保稅區設立自由貿易園區的申請。

11月

第11屆世界自由貿易園區大會(hui) 在上海浦東(dong) 舉(ju) 行，展現了中國特殊監管區尤其是上海綜合保稅區的發展情況。

2013年1月1日

上海在《上海市推進國際貿易中心建設條例》中首次提出要在上海“探索建立符合國際慣例的自由貿易園區”。

2月28日

上海頒布了《臨(lin) 港“雙特”30條實施政策》，旨在探索和實施不同於(yu) 其他地區的特殊體(ti) 製，以調動區域發展的積極性，增強區域發展的自主性。

3月底

國務院總理李克強在上海調研期間考察了外高橋保稅區，並表示鼓勵上海在現有綜合保稅區基礎上，研究建立一個(ge) 自由貿易試驗區。

4月18日

上海市商務委辦公室主任鄧福勝向媒體(ti) 證實，上海正在配合國家有關(guan) 部委製定《上海自由貿易園區建設總體(ti) 方案》。

5月14日

上海自貿區項目獲得國家層麵立項。

5月下旬

浦東(dong) 自由貿易區試點方案經由上海市政府討論並肯定後，上報中央相關(guan) 部門，進入會(hui) 簽階段。

7月3日

國務院常務會(hui) 議原則通過了《中國(上海)自由貿易試驗區總體(ti) 方案》。

上海自貿區的利好政策預期

利好一：擬開放人民幣資本項目。

利好二：構建離岸金融中心。

利好三：或推15%企業(ye) 所得稅優(you) 惠。

利好四：貿易領域監管模式創新。上海自由貿易試驗區將實施“一線逐步徹底放開、二線安全高效管住、區內(nei) 貨物自由流動”的創新監管服務新模式，這是與(yu) 上海綜合保稅區的主要區別。

利好五：探索建立負麵清單管理模式，一種準入前的國民待遇嚐試。