美出口管製改革無驚喜 不會突破對華製裁紅線

美國調整對華出口管製政策的步伐正在臨(lin) 近，但未必如中國所期。

2010年10月，美國總統奧巴馬臨(lin) 時取消了對中國出口用於(yu) 清除海上漏油的C-130大力神運輸機的相關(guan) 限製，這一決(jue) 定被中美兩(liang) 國部分媒體(ti) 過度解讀。中國有官方媒體(ti) 稱，美國為(wei) 今後放鬆出口管製釋放信號；美國媒體(ti) 則質疑，政府可能恢複對華出口軍(jun) 事產(chan) 品。

美國政府隨後澄清，此舉(ju) 僅(jin) 允許該運輸機在中國或過境中國在其他亞(ya) 洲地區執行溢油清除作業(ye) ，由於(yu) 美國的出口管製法規限製上述軍(jun) 機在中國降落、加油或起飛，才會(hui) 臨(lin) 時取消這一限製。

但美國政府的確從(cong) 2009年開始決(jue) 定徹底改革出口管製體(ti) 係。7月末，參與(yu) 出口管製改革的總統國家安全顧問弗羅曼在出席一個(ge) 研討會(hui) 時向財新《新世紀》表示，正在進行的改革會(hui) 使中國受益。

“以種類7為(wei) 例，從(cong) 國務院的軍(jun) 品管製名單（US Munitions List，USML）轉移到商業(ye) 管製名單（Commerce Control List，下稱CCL）的產(chan) 品中，有15％的產(chan) 品可以不再需要牌照，也就是說估計約有1800種產(chan) 品過去不能出口到中國的將可以出口，此外中國也可以申請這一名單上其他需要牌照的產(chan) 品，”他說，“但我們(men) 不會(hui) 跨越之前的紅線，不會(hui) 支持中國提高軍(jun) 事實力。”

國安優(you) 先

按照目前的武器管製名單，種類7包括武裝車輛及火車、坦克和作戰工程車、架橋車、軍(jun) 用卡車、水陸兩(liang) 棲車等，以及上述車輛的所有零部件和技術資料。這一種類共包括1.2萬(wan) 個(ge) 產(chan) 品。

弗羅曼表示，其中1.1萬(wan) 個(ge) 會(hui) 移到商務部名單下，移過去的產(chan) 品中有50％會(hui) 自動進入6月公布並生效的《戰略貿易授權協議》（Strategic Trade Authorization，STA）涵蓋範圍。這一協議，允許美國認定的36個(ge) 低風險國申請適用豁免牌照進口。另外35％則暫時仍需申請牌照，但之後會(hui) 將其納入STA範疇，最後會(hui) 有15％被劃為(wei) 放鬆管製的產(chan) 品列在名單底部，不需要牌照，最後這部分中國即可以購買(mai) ，但其餘(yu) 部分仍需要申請牌照。目前尚不清楚具體(ti) 哪些產(chan) 品會(hui) 被劃到中國可免牌照購買(mai) 之列。

弗羅曼還表示，除了舉(ju) 例的種類7，對種類8（太空和航空電子設備）、種類11（電子儀(yi) 器）、種類15（空間設備）也在進行修改。

“在國務院名單上的東(dong) 西，中國連申請牌照的機會(hui) 都沒有，但轉移到商務部名單上之後，這些產(chan) 品就不再被定義(yi) 為(wei) 軍(jun) 品，盡管還是會(hui) 有管製並需要申請牌照，但中國起碼有了申請機會(hui) 。”曾在克林頓政府的商務部中主管出口管製的瑞奇（William Reinsch）向財新《新世紀》記者表示。

盡管中國在多個(ge) 場合向美方表示希望放鬆對華出口管製，但從(cong) 現實的角度看，此次美國對華出口管製政策調整隻是其整個(ge) 出口管製體(ti) 係改革中次要的副產(chan) 品，主要目的則是為(wei) 了更好維護其國家安全。

“有些人在說經濟利益的問題，我要強調的是這次改革和促進出口無關(guan) ，和總統提出的出口倍增計劃無關(guan) ，根本上是為(wei) 了保護國家安全，而且這次改革也不是在去管製化，確實會(hui) 有一些減少管製的措施，但這不是我們(men) 的目的。”弗羅曼在前述研討會(hui) 上表示。

他認為(wei) ，不存在所謂平衡經濟利益和國家安全的說法。美國政府為(wei) 了保障國家安全需要做兩(liang) 件事：一是將重心放在最關(guan) 鍵的技術上，對這些技術需要加強管製；二是要保證美國軍(jun) 事和情報領域的技術優(you) 勢。

盡管國會(hui) 議員和政府不同部門之間各有看法，但一個(ge) 公認的事實是美國的出口管製體(ti) 係已經過於(yu) 陳舊，試圖管製的領域太廣，各部門缺乏協調且效率低下，而且牽扯執法部門精力難以真正保證其核心敏感技術。

美國對軍(jun) 品和所謂“軍(jun) 民兩(liang) 用”的商品和技術進行出口管製，諸如核材料與(yu) 技術、可以導致核武器、化學和生物武器擴散的商品，以及可攜帶上述武器的導彈技術都在此列，但上述產(chan) 品都有明確的軍(jun) 事性質，而容易引起爭(zheng) 議的是具有民用功能的軍(jun) 事產(chan) 品。

按照目前的規定，國防產(chan) 品被定義(yi) 為(wei) 出於(yu) 軍(jun) 事應用目的而專(zhuan) 門設計、開發、配置或修改的產(chan) 品，其既沒有大規模的民間應用，也沒有和民用產(chan) 品等同的性能，並且在軍(jun) 事或情報方麵廣泛應用，其中包括軟件、技術、產(chan) 品等。

按照目前的體(ti) 製，美國的出口管製體(ti) 係散布於(yu) 不同的部門之中，軍(jun) 民兩(liang) 用商品和技術出口主要由商務部的工業(ye) 與(yu) 安全局管理牌照發放，CCL是該部門的主要名單。

以原產(chan) 地為(wei) 美國的商品和技術出口為(wei) 例，首先要看某項商品是否應該被分配給一個(ge) 出口管製分類編號，這些編號全部列在CCL上。如果該商品屬於(yu) CCL所列的範圍，那麽(me) 出口商需要將其受管製理由同《國家圖表》上所列最終目的地國匹配，通過圖表的坐標係確定該產(chan) 品是否需要許可證。即使上述驗證豁免了該產(chan) 品的許可證，但基於(yu) 最終用途和最終用戶的關(guan) 係，該出口商仍可能需要申請許可證。

USML名單上的軍(jun) 品和技術出口，則由國務院管理。USML下麵的幾乎所有產(chan) 品出口都需要申請牌照，隻有加拿大因為(wei) 其被美國認為(wei) 屬於(yu) 同一防區而有部分例外，此後英國和澳大利亞(ya) 在2010年也獲得了部分牌照豁免權。和CCL內(nei) 產(chan) 品不同的是，USML的產(chan) 品牌照要求是基於(yu) 產(chan) 品的性質而非終端應用方式和終端用戶，而且禁止出口到美國單邊製裁的國家和聯合國劃定的武器禁運國。

此外，針對特定國家的經濟和貿易製裁則由財政部負責，國防部則對上述各部門提供支持，具體(ti) 執行者則除了上述部門，還包括國土安全部和司法部及其下屬機構，而且各個(ge) 部門的沒有統一的信息聯網，無法共享監管信息。

這一設計的初衷，主要是為(wei) 了在各個(ge) 機構之間製衡以保證審核的嚴(yan) 格，卻由此帶來部門職權重疊。美國國會(hui) 研究處在近期的一份報告中，稱這一混亂(luan) 的體(ti) 係既被出口商抨擊為(wei) “過於(yu) 嚴(yan) 格”，又被防擴散支持者稱為(wei) “管製不足”。美國審計總署（GAO）2007年的一份報告，也表示各個(ge) 涉及出口管製的部門之間“缺乏協調”，國務院和商務部之間對出口商品管轄權存在爭(zheng) 議，牌照發放程序缺乏效率且存在不必要的拖延，並且對管製的有效性缺乏係統性評估機製。

改革方向

6月16日生效的《戰略貿易授權協議》，被視為(wei) 出口管製改革具有實質性意義(yi) 的第一步。它首先重新劃分了管製體(ti) 係內(nei) 的國家層次，包括阿根廷、英國、德國在內(nei) 的36個(ge) 國家被列為(wei) 第一層級，即“最受信任”的國家，對於(yu) 高度管製產(chan) 品擁有申請牌照豁免的權力，而處於(yu) 第二層級的國家或地區從(cong) 過去的127個(ge) 驟減至8個(ge) ，包括阿爾巴尼亞(ya) 、中國香港、印度、以色列、新加坡、南非和中國台灣，這些國家或地區也可申請牌照豁免，但需受“國家安全原因”限製。

美國希望，此調整在保障技術領先的同時使盟國獲益，以在更廣泛的層麵維護自身國家安全，至於(yu) 被認定不會(hui) 影響其技術優(you) 勢和國家安全的產(chan) 品才可出口至其他國家，中國顯然屬於(yu) 後者。

其次，這一協議縮小了需要高度管製的產(chan) 品範圍。Arent Fox律師事務所在一份報告中分析稱，在此前政府草案中，工業(ye) 與(yu) 安全局列出了50項高度管製的產(chan) 品項目，表示會(hui) 考慮這些項目是否全部或僅(jin) 部分放進針對第二層級國家或地區的協議中。但是在最終出台的協議內(nei) ，它明確了11個(ge) 項目可以整體(ti) 申請牌照豁免，另有38個(ge) 項目部分受限。

在瑞奇看來，國家安全確是開啟改革的主導因素，但經濟因素並非不在考慮範圍，隨著美國經濟低迷的走勢正變得逐漸重要，而針對中國開放的項目選擇可能會(hui) 根據市場來定。

2009年8月，奧巴馬政府對整個(ge) 出口管製體(ti) 係開始全麵審查，次年4月國防部長蓋茨則提出“四個(ge) 一”方案，即建立單一出口管製牌照發放單位，建立統一的管製名錄，成立單一的執行協調機構，整合各部門的信息係統以建立統一係統。

按照計劃，整個(ge) 改革分為(wei) 三個(ge) 階段，第一階段主要是明確管製內(nei) 容和定義(yi) ，建立協同執法機構和改進牌照審批流程；第二階段則是將CCL和USML各自劃分出對應的管製級別，從(cong) 單邊管製向多邊管製發展，並整合各部門信息係統以形成統一的電子牌照係統，目前正處於(yu) 這一階段；第三階段則是形成單一名單，並建立單一的牌照審批機構，最後這一階段需要得到國會(hui) 批準。

目前，將商品從(cong) USML移到CCL並不需要經國會(hui) 批準，但政府部門需要向國會(hui) 發出通知，國會(hui) 需要在30天內(nei) 答複是否否決(jue) 。“從(cong) 實際操作來看，國會(hui) 往往會(hui) 拖延很長時間，去年平均時間大概是217天。”瑞奇說。

由於(yu) 出口管製涉及的法律《出口管理法案》（Export Administration Act，EAA）已過期，本屆國會(hui) 正在準備更新這一法案。對於(yu) 改革前景，前任國家安全委員會(hui) 出口管製改革小組成員帕斯科（Brandt Pasco）向財新《新世紀》記者表示，目前國會(hui) 成員意見還難以評判，但在政府角度來看，和以往政府最終失敗的改革不同，此次奧巴馬政府決(jue) 心很大，相信會(hui) 有實質性進展。