支持2萬億減稅降費落地 央地收入劃分再調整

今年超2萬(wan) 億(yi) 元史無前例的減稅降費規模下，有些地方財政減收，甚至可能影響一些地方減稅降費政策的落實。

為(wei) 了解決(jue) 這一問題，時隔3年國務院再次出手，調整中央與(yu) 地方收入劃分，目的是在穩定當前收入分配總體(ti) 格局下，緩解地方財政運行困難，支持地方政府落實減稅降費政策。

10月9日，國務院印發了《實施更大規模減稅降費後調整中央與(yu) 地方收入劃分改革推進方案》（下稱《方案》），核心內(nei) 容有三點：第一大稅種國內(nei) 增值稅維持了現有央地“五五分享”不變，給地方吃下一顆“定心丸”；對地方增值稅留抵退稅50%采取均衡負擔機製，緩解部分地區留抵退稅壓力；後移消費稅征收環節並穩步下劃地方，增加地方財政收入。

“在當前大規模減稅降費背景下出台這一《方案》，非常及時且有必要。延續此前過渡期的增值稅五五分享將有利於(yu) 穩定市場預期，激發地方積極性，培育優(you) 勢產(chan) 業(ye) 。一些地方增值稅留抵退稅負擔減輕，可以讓留抵退稅這一減稅新政更好地落地。而作為(wei) 中央稅種的消費稅首次部分劃給地方，則是地方稅體(ti) 係構建的一個(ge) 破冰舉(ju) 動。”中國政法大學財稅法研究中心主任施政文告訴第一財經記者。

增值稅維持“五五分享”穩預期

1994年中國實施了分稅製改革，根據央地政府間關(guan) 係劃分了中央稅、地方稅和中央與(yu) 地方共享稅種。地方最主要的稅種是營業(ye) 稅，不過為(wei) 了避免對企業(ye) 重複征稅，近些年營業(ye) 稅改增值稅，2017年營業(ye) 稅正式被廢止，地方因此喪(sang) 失了主體(ti) 稅種。

為(wei) 了保證中央和地方財政收入格局不變，2016年國務院發文改變了央地共享稅種增值稅的分享比例，即由此前的中央與(yu) 地方按75%和25%分享，改為(wei) 中央與(yu) 地方各分享50%，這保障了地方既有財力，維持了中央和地方財力大體(ti) “五五”格局。

不過，增值稅五五分享隻是一個(ge) 2~3年的過渡期政策，國務院會(hui) 根據央地權責劃分和地方稅體(ti) 係構建等改革情況，再來研究是否適當調整。此後學界有部分專(zhuan) 家建議，在一些中央稅種劃給地方的前提下，降低地方增值稅分享比重。這一收入的不穩定性讓地方政府官員比較擔心，也一定程度上影響著地方政府行為(wei) 。

不過，此次《方案》繼續保持增值稅收入央地劃分“五五分享”比例不變，即中央分享增值稅的50%、地方按稅收繳納地分享增值稅的50%。

施正文認為(wei) ，這次改革原則是維持中央與(yu) 地方財力格局不變，增值稅占了全國稅收收入的四成，因此短期內(nei) 難以再（大幅）調整，依然維持現行分配比重，將進一步穩定社會(hui) 預期。未來隨著央地權責劃分改革進一步推動，以及地方稅體(ti) 係完善，增值稅比例仍有望調整。

財政部數據顯示，去年國內(nei) 增值稅首次突破6萬(wan) 億(yi) 元。今年前8個(ge) 月國內(nei) 增值稅收入44908億(yi) 元，同比增長4.7%。

減輕基層財政退稅壓力

上海財經大學教授範子英推算，今年2萬(wan) 億(yi) 元減稅降費中，中央財政大概承擔8000億(yi) 元，地方財政承擔12000億(yi) 元。因此地方政府對減稅降費的支持，是政策能否“落地”的關(guan) 鍵。

目前各地不折不扣落實減稅降費政策，今年前7個(ge) 月全國累計新增減稅降費13492億(yi) 元，全年有望超過2萬(wan) 億(yi) 元。受減收影響，今年全國財政收入增速較小，其中前8個(ge) 月地方財政收入同比增長僅(jin) 2.8%，十多個(ge) 省份收入出現下滑，十分罕見。

在多項減稅降費政策中，近期各地開始給符合相關(guan) 條件的企業(ye) 增值稅留抵稅款予以退稅。

增值稅納稅人當期銷項稅款不足以彌補其進項稅款時，其差額稱為(wei) 留抵稅款。2018年以前，我國對增值稅留抵稅款不予退稅，而是讓企業(ye) 結轉下期抵扣。這樣做相當於(yu) 企業(ye) 預繳稅款，占用了企業(ye) 現金流，對前期投資巨大的製造業(ye) 、高科技重資產(chan) 企業(ye) 不利。

為(wei) 了減輕企業(ye) 現金流壓力，2018年，我國開始對部分先進製造業(ye) 等行業(ye) 試點退還部分增值稅留抵退稅。今年試行增值稅期末留抵稅額退稅製度，符合條件的納稅人可以向主管稅務機關(guan) 申請退還增量留抵稅額，9月部分先進製造業(ye) 企業(ye) 已經拿到了退稅，10月份更多的合規企業(ye) 將獲得退稅，這對地方財政收入又是一大考驗。

這次《方案》調整完善增值稅留抵退稅分擔機製，目的正是減輕一些退稅較多的地方財政壓力。

在保持增值稅留抵退稅中央與(yu) 地方“五五”分擔比例不變的前提下，增值稅留抵退稅地方分擔的部分（50%），由企業(ye) 所在地全部負擔（50%）調整為(wei) 先負擔15%，其餘(yu) 35%暫由企業(ye) 所在地一並墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔，墊付多於(yu) 應分擔的部分由中央財政按月向企業(ye) 所在地省級財政調庫。

範子英告訴第一財經，因為(wei) 增值稅收入央地各分享50%，因此退稅也應該是各退50%。但問題在於(yu) 增值稅是一個(ge) 鏈條稅，有很多環節，不少環節增值稅收入留在其他地方，但退稅卻由退稅企業(ye) 所在地承擔，負擔較重。因此這次《方案》采取均衡機製，更加合理。

施正文表示，如果增值稅留抵退稅分擔機製不合理，地方財政沒錢來退給企業(ye) ，那這項退稅政策實際將無法落實。這次退稅分擔機製改革後會(hui) 更加公平，也保障了這項減稅政策更好地落地。另外，《方案》要求合理確定省以下退稅分擔機製，切實減輕基層財政壓力，這也就要求省級政府要多承擔些退稅金額。

消費稅部分劃歸地方充實收入

地方失去主體(ti) 稅種後，中央要求進一步健全地方稅體(ti) 係，比如2018年新開征的環境保護稅全歸地方，成為(wei) 地方稅。但市場預期的消費稅劃歸地方卻一直沒有實質性動作。

此次《方案》則揭開了消費稅部分劃歸地方的序幕。

《方案》稱，按照健全地方稅體(ti) 係改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產(chan) （進口）環節征收的現行消費稅品目逐步後移至批發或零售環節征收，拓展地方收入來源，引導地方改善消費環境。

其中，具體(ti) 調整品目經充分論證，逐項報批後穩步實施。先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，再結合消費稅立法對其他具備條件的品目實施改革試點。改革調整的存量部分核定基數，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與(yu) 地方既有財力格局穩定。

範子英認為(wei) ，消費稅比較適合作為(wei) 地方稅種。消費稅目前征收環節基本在生產(chan) 環節，劃歸地方稅需要將征收環節後移至批發零售環節，這就可以確保稅源從(cong) 生產(chan) 地改為(wei) 消費地，更加合理科學。

施正文告訴第一財經記者，消費稅不會(hui) 全部劃歸地方，而是將部分稅目的增量收入給地方。目前先從(cong) 高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石這類收入很小的稅目入手，因為(wei) 這類稅目征管比較完善。未來在批發零售環節征稅的消費稅稅目會(hui) 更多，其中規模較大的成品油可能納入。部分消費稅的增量部分劃歸地方可以增加地方財政收入，激勵地方優(you) 化營商環境和消費環境。而改革的消費稅存量基數仍歸中央，也保障了中央收入穩定。

為(wei) 了避免地方故意做低消費稅基數，從(cong) 而獲得更多的增量收入，此次《方案》明確提出防止一些地方人為(wei) 幹預稅收、突擊做基數。另外嚴(yan) 肅查處各地幹預企業(ye) 經營、操縱稅源分布、地方市場保護等違規行為(wei) ，防止為(wei) 了短期和局部利益，搞違規政策窪地。

“這次《方案》解決(jue) 過渡期後的增值稅央地收入分成問題，緩解增值稅留抵退稅地方財政壓力，引入消費稅健全地方稅體(ti) 係，是央地財政關(guan) 係規範化的重要一步。”中國社會(hui) 科學院財經戰略研究院研究員楊誌勇說。