地方政府總負債30萬億 亟須打造中國版市政債

中國社科院近日一份報告顯示，中國的資產(chan) 負債(zhai) 表總體(ti) 上相對健康，但結構上仍存在局部風險，其中地方政府的杠杆率偏高是主要因素之一。截至2014年末，地方政府總負債(zhai) 30.28萬(wan) 億(yi) 元，地方融資平台借債(zhai) 占較大比重。

由中國社會(hui) 科學院國家金融與(yu) 發展實驗室編製的[香港公司注冊(ce) ]《中國國家資產(chan) 負債(zhai) 表2015——杠杆調整與(yu) 風險管理》(下稱“報告”)日前在北京正式發布。其中，地方政府資產(chan) 負債(zhai) 表是報告重要的組成部分。

報告認為(wei) ，和發達經濟體(ti) 相比，我國地方政府債(zhai) 券規模雖然比較大，但是占地方政府債(zhai) 務的比重還比較小。隨著以政府債(zhai) 券為(wei) 主體(ti) 的地方政府舉(ju) 債(zhai) 融資機製的構建，未來政府債(zhai) 券將成為(wei) 地方政府舉(ju) 債(zhai) 的最主要的方式。而現在來看，債(zhai) 券市場的培育迫在眉睫。

地方去杠杆、中央加杠杆

報告顯示，截至2014年末，地方政府總資產(chan) 108.2萬(wan) 億(yi) 元，總負債(zhai) 30.28萬(wan) 億(yi) 元，淨資產(chan) 77.92萬(wan) 億(yi) 元。

從(cong) 負債(zhai) 方看，占比較大的兩(liang) 項分別是借入款項和債(zhai) 券融資。目前來看，在這兩(liang) 項中，與(yu) 地方融資平台相關(guan) 的銀行貸款、城投債(zhai) 以及基建信托仍然占有較大比重。

不過，報告強調，盡管從(cong) 資產(chan) 負債(zhai) 表的視角看，地方債(zhai) 務風險總體(ti) 可控，但考慮到資產(chan) 可交易性的差異，尤其是考慮到占據絕對比重的土地資產(chan) 的變現能力問題，這一淨資產(chan) 規模還不能作為(wei) 衡量地方政府抵禦債(zhai) 務風險能力的有效標準。

報告指出了地方政府債(zhai) 務需要關(guan) 注的風險點：債(zhai) 務增速仍然較高；籌資結構趨向複雜化；債(zhai) 務集中到期償(chang) 付的流動性風險不容忽視；區域和部門的局部風險值得關(guan) 注；現有償(chang) 債(zhai) 基礎具有一定的不可持續性；或有債(zhai) 務的風險敞口正在擴大。

該報告的作者之一、中國社會(hui) 科學院經濟研究所宏觀經濟室主任常欣表示，其中，債(zhai) 務集中償(chang) 付的流動性風險是地方債(zhai) 麵臨(lin) 整個(ge) 風險中最值得關(guan) 注的。“對比審計署的兩(liang) 次審計結果，可以看出，到期債(zhai) 務的償(chang) 付年度分布是在延後的，存在著借新還舊的情況。近年來為(wei) 了應對流動性風險，對於(yu) 借新還舊給了比較明確的官方的背書(shu) ，是不是能夠真正地解決(jue) 風險?此外，再融資的壓力上升的趨勢是值得關(guan) 注的。”她說。

報告稱，中國的資產(chan) 負債(zhai) 表總體(ti) 上相對健康，但結構上仍存在局部風險，其中地方政府的杠杆率偏高是主要因素之一。與(yu) 之對應，中國的居民部門以及中央政府都還有加杠杆的空間。基於(yu) 這種結構，在去杠杆過程中，嚐試通過杠杆調整與(yu) 杠杆轉移來化解局部風險，就成為(wei) 一個(ge) 可行的政策選擇。

目前，我國地方政府杠杆率為(wei) 42.7%，而中央政府的杠杆率僅(jin) 為(wei) 15.1%。因此，政策當局的調整思路是：地方去杠杆、中央加杠杆。報告稱，這種轉移存在客觀可能性，地方債(zhai) 務置換就是實例。此外，從(cong) 地方融資平台貸款轉向政策性金融機構負債(zhai) (如國開行)，也是另一種形式的由地方向中央轉移杠杆。

打造中國版“市政債(zhai) ”

“是時候還城投債(zhai) 以本來麵目了，這樣反而有助於(yu) 提高地方政府的融資效率，並有效降低成本。”報告提到。

根據43號文，要對地方政府融資平台進行清理，這意味著，從(cong) 前既享受企業(ye) 債(zhai) 的高息，又有地方政府信用背書(shu) 的“優(you) 良品種”城投債(zhai) 將退出曆史舞台。

但是，報告提出了為(wei) “城投債(zhai) ”正本清源，打造中國版“市政債(zhai) ”的建議。

根據審計署報告，截至2013年6月，在地方政府10.89萬(wan) 億(yi) 元負有償(chang) 還責任的債(zhai) 務中，企業(ye) 債(zhai) 券、中期票據和短期融資券合計5289.06億(yi) 元，占比4.86%。若再加上6146.28億(yi) 元地方政府債(zhai) 券，合計1.14萬(wan) 億(yi) 元，占比10.5%。雖然債(zhai) 券的體(ti) 量比較大，但是所占的比例比較小。對比之下，美國的情況截然不同。

截至2014年9月末，美國地方政府債(zhai) 務總額5.01萬(wan) 億(yi) 美元，其中市政債(zhai) 2.89萬(wan) 億(yi) 美元，占比57.7%，應付養(yang) 老金款項1.29萬(wan) 億(yi) 美元，占比25.7%，商業(ye) 應付款8162億(yi) 美元，占比16.3%，貸款隻有165億(yi) 美元，占比0.3%。

報告認為(wei) ，這在很大程度上是因為(wei) 地方政府的資本性支出期限長，而隻有債(zhai) 券才能夠提供長期負債(zhai) ，銀行很難提供大額的長期貸款。報告提出，數字的反差帶來的思考有：一是建立以政府債(zhai) 券為(wei) 主的地方政府舉(ju) 債(zhai) 融資機製方向是正確的。二是城投債(zhai) 已為(wei) 市政債(zhai) 鋪路。中國應致力於(yu) 改善債(zhai) 務來源結構，減少銀行貸款，在還城投債(zhai) 以本來麵目的同時，增加債(zhai) 券所占比重，並降低對影子銀行的依賴。

“其實不必太過擔心給地方政府打開市政債(zhai) 的口子，因為(wei) 絕大部分城投債(zhai) 的性質其實與(yu) 市政債(zhai) 無異，隻是沒有按照市政債(zhai) 來對待、來管理而已。”報告中寫(xie) 道。

中國社會(hui) 科學院學部委員、原副院長李揚表示，新老地方債(zhai) 需要劃斷。“以後再也沒有過去的融資平台，有的劃撥企業(ye) ，政府這塊都定預算，這樣資產(chan) 負債(zhai) 表今後會(hui) 有很大的變化。”

他透露，新老地方債(zhai) 的劃斷問題目前正在走法律程序，預計今年8月全國人大常委會(hui) 將會(hui) 給出結果。

亟須培育市場

未來，隨著以政府債(zhai) 券為(wei) 主體(ti) 的地方政府舉(ju) 債(zhai) 融資機製的構建，以及融資平台公司政府融資職能剝離，地方政府債(zhai) 券的占比預計將會(hui) 明顯提高。

該報告的編寫(xie) 人之一、中信證券董事總經理高占軍(jun) 在24日的報告發布現場表示，未來地方政府債(zhai) 券將成為(wei) 地方政府債(zhai) 務所占比重最大的部分，因此債(zhai) 券市場的建設是當下亟須解決(jue) 的重點。

“現在明確地方政府債(zhai) 置換的規模3月份出來1萬(wan) 億(yi) ，6月份出來1萬(wan) 億(yi) ，兩(liang) 萬(wan) 億(yi) 已經確定了；根據最新的數據已經發了1.2萬(wan) 億(yi) ，剩下的量不多了。7月份又有傳(chuan) 聞，後麵可能還會(hui) 有第三批的地方政府債(zhai) 的置換。解決(jue) 地方政府債(zhai) 務的問題，無論通過置換的方式還是其他的方式，是不是需要一個(ge) 統籌的規劃？這件事情是不是要給市場和各方參與(yu) 者一個(ge) 確定性的預期？”高占軍(jun) 表示。

李揚也表示，地方債(zhai) 是很複雜的，[注冊(ce) 美國公司]比如說評級問題，有的是沒有評級，或者形同虛設。沒有信用等級，看不出風險，看不出收益，沒有辦法算賬。“過去做了就占便宜了，就認了。如果是市場化的話，一定有地方政府是不能發債(zhai) 的，沒有這個(ge) 信用。”

“地方政府債(zhai) 券在未來會(hui) 是一個(ge) 非常龐大的市場，這個(ge) 市場本身在中國債(zhai) 券市場體(ti) 係裏一定會(hui) 非常的重要。我們(men) 開始做地方債(zhai) 券發行和置換的時候有沒有考慮過怎麽(me) 樣培育這個(ge) 市場?”高占軍(jun) 表示，這一市場不是解決(jue) 短期問題，十幾萬(wan) 億(yi) 地方債(zhai) 置換至少若幹年才能結束，而地方政府新增的債(zhai) 務也要通過這個(ge) 市場解決(jue) 。