法學界：出台產業政策不能再“拍腦袋”

近日，華東(dong) 政法大學經濟法律研究院組織了一場產(chan) 業(ye) 政策法製度完善論壇，這是法學界第一次有組織地探討出台產(chan) 業(ye) 基本法的充分性和必要性。

專(zhuan) 家指出，目前中國出台的產(chan) 業(ye) 政策法規數量龐大，但執行不力。宣誓性、軟約束性的規章和指南較多，法律語言應用很少，法製化程度低。

政策隨意性太大

2007年，某地一名煤焦化項目的民間投資人跳樓自殺。

一位知情人士表示：“當時，該市政府保證，25萬(wan) 噸級以下的煤焦化項目不會(hui) 清理，但很快，25萬(wan) 噸級以下煤焦化項目全部清理。”

一些地方部門化、窄域化和短期化的產(chan) 業(ye) 政策令投資者摸不著頭腦。產(chan) 業(ye) 政策法律化的必要性由此愈發凸顯。

“有的地方換一任市長，就換一批產(chan) 業(ye) 政策。各級政府產(chan) 業(ye) 政策製定的隨意性太大，導致投資環境惡化，市場化程度退步等隱痛越來越多。因此，產(chan) 業(ye) 基本法出台是早晚的事。”一位法律界專(zhuan) 家告訴《第一財經日報》記者。

上述專(zhuan) 家是在出席該論壇時對本報記者說這番話的。

與(yu) 會(hui) 學者認為(wei) ，立法的穩定性，尤其是出台產(chan) 業(ye) 基本法，有助於(yu) 產(chan) 業(ye) 政策出台的規範化和製度化。

談及組織這場產(chan) 業(ye) 基本法立法建議討論會(hui) 的初衷，華東(dong) 政法大學副校長、上海法學會(hui) 經濟法研究會(hui) 會(hui) 長顧功耘告訴記者：“這麽(me) 多年一直在談結構調整和轉變經濟增長方式。為(wei) 什麽(me) 一直轉不過來？因為(wei) 產(chan) 業(ye) 發展缺少法律約束，一些地方政府想發展哪個(ge) 產(chan) 業(ye) 、想出台什麽(me) 規定，都可以出台，隨意性太大。”

“經濟結構的轉變，首要是產(chan) 業(ye) 政策的法律化。”他表示。

首先是程序立法

2008年以來國家4萬(wan) 億(yi) 投資計劃和十大產(chan) 業(ye) 振興(xing) 規劃引起了多位與(yu) 會(hui) 學者的熱議。

“就拿鋼鐵行業(ye) 規劃來說，其實鋼鐵企業(ye) 的規模已經很大了，最主要還是質量不高。但一規劃、一整合就能解決(jue) 質量不高的問題嗎？”一位熟悉十大產(chan) 業(ye) 規劃內(nei) 容的學者表示。

他還舉(ju) 例說：“某個(ge) 產(chan) 業(ye) 規劃，對產(chan) 業(ye) 整合的表述是‘一般情況之下，應該采取自願’，也就是說，不排除強製手段。這樣的表述缺乏法律依據。”

產(chan) 業(ye) 調控是政府宏觀調控的基本手段之一，但大多數與(yu) 會(hui) 學者認為(wei) ，產(chan) 業(ye) 政策不能完全由政府來製定。如果在產(chan) 業(ye) 調控權方麵沒有規定權限和責任，“產(chan) 業(ye) 結構調來調去都很難調得好。”

我國目前沒有產(chan) 業(ye) 基本法，除了農(nong) 業(ye) 法以外，三大產(chan) 業(ye) 也沒有相關(guan) 的產(chan) 業(ye) 促進法。出台產(chan) 業(ye) 政策的有各級發改委，中央各部委，省級政府，甚至省市級以下行政區劃的機構。

顧功耘指出，目前中國出台的產(chan) 業(ye) 政策法規數量龐大，但執行不力。宣誓性、軟約束性的規章和指南較多，法律語言應用很少，法製化程度低。

“有產(chan) 業(ye) 政策，就要有產(chan) 業(ye) 政策法。在國外，尤其是日本和德國，有些產(chan) 業(ye) 政策本身也是法律。”多位與(yu) 會(hui) 學者指出。

中國政法大學教授李曙光認為(wei) ，產(chan) 業(ye) 政策說白了，就是有些要投入，有些要打壓，有些要以優(you) 惠手段鼓勵等等。目前產(chan) 業(ye) 政策規劃出台的過程，扭曲了責任機製和無人承擔投入的責任主體(ti) 。

遼寧大學法學院院長楊鬆認為(wei) 產(chan) 業(ye) 基本法應該作為(wei) 產(chan) 業(ye) 政策的綱領性法治文件。“首要的是確立誰應該握有產(chan) 業(ye) 調控權，即確立各部門、中央和地方各級政府產(chan) 業(ye) 調控權利的邊界、權限。再者，要確立產(chan) 業(ye) 政策——即限定、支持、保護、鼓勵、競爭(zheng) 等各類產(chan) 業(ye) 的判斷標準。”