地方債務現“逾期未還” 違約動機漸強

      中國審計署審計長劉家義(yi) 在全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 上提交的一份審計報告顯示，在2013年6月底至2014年3月底，重點審計的9省本級債(zhai) 務借新還舊數額較大。2013年6月底至2014年3月底，9個(ge) 省本級和9個(ge) 市本級政府償(chang) 還到期債(zhai) 務舉(ju) 借新債(zhai) 579.31億(yi) 元，但仍有8.21億(yi) 元逾期未還。這意味著違約已經出現。

      審計報告顯示，目前，[注冊(ce) 香港公司]各類政府性債(zhai) 務管理分別由財政部不同業(ye) 務司局負責，尚未歸口統一管理，境外發行人民幣債(zhai) 券等製度也不夠健全，個(ge) 別地方債(zhai) 務舉(ju) 借和使用不規範。審計的9個(ge) 省本級和9個(ge) 市本級政府性債(zhai) 務餘(yu) 額增長3.79%。

      不過好消息是，債(zhai) 務比2013年前6個(ge) 月平均增速下降7個(ge) 百分點，9個(ge) 市本級由於(yu) 2013年土地出讓收入增長，債(zhai) 務負擔有所減輕。

      2013年12月中央經濟工作會(hui) 議中指出的六大主要經濟問題中，地方政府債(zhai) 務排名第二。2014年政府宣布推出試點計劃，允許10個(ge) 省份和城市發行總額為(wei) 1092億(yi) 人民幣的地方政府債(zhai) 券。

      摩根大通中國首席經濟學家朱海斌指出，盡管地方政府債(zhai) 券是個(ge) 可喜的舉(ju) 措，但具體(ti) 執行很困難。試點的成功有賴於(yu) 財政收支透明度、嚴(yan) 格的地方政府預算限製、客觀的風險評估和基於(yu) 風險的定價(jia) ——所有這一切都涉及更廣泛的結構性改革。

      劉家義(yi) 提交的審計報告顯示，2014年，從(cong) 審計情況看，財政部等部門和相關(guan) 地方加強了債(zhai) 務統計、對賬及風險分析預警等工作，地方政府性債(zhai) 務增長有所放緩。但扔存在的問題有三點：一是政府性債(zhai) 務管理製度尚不健全。審計的9個(ge) 省本級和9個(ge) 市本級中，2個(ge) 未製定政府性債(zhai) 務綜合管理製度，9個(ge) 未製定政府性債(zhai) 務風險預警製度；二是省本級債(zhai) 務借新還舊數額較大；三是個(ge) 別地方債(zhai) 務舉(ju) 借和使用不規範。審計發現，2013年6月底以來，4個(ge) 市本級違規由政府擔保或不合規抵押融資157億(yi) 元，違反合同約定將108.62億(yi) 元債(zhai) 務資金用於(yu) 房地產(chan) 開發、項目資本金或其他項目建設等。此外，4個(ge) 省市本級還通過非公開定向融資工具、私募債(zhai) 等新方式舉(ju) 債(zhai) 69億(yi) 元。

      雖然地方自主發債(zhai) 試點已經展開，但短期內(nei) 的效果可能有限。

      朱海斌指出，地方政府債(zhai) 券的發行額度由中央政府分配，從(cong) 2014年中央政府為(wei) 地方政府設立的4000億(yi) 元人民幣的額度中撥出。[香港公司注冊(ce) ]此次試點與(yu) 以往做法有所不同。過去，財政部代表地方政府發行和償(chang) 還債(zhai) 券；現在，地方政府將全權負責發行和償(chang) 還自己的債(zhai) 券。債(zhai) 券最長期限將由7年延長至10年（5、7、10年期債(zhai) 券的比例是4:3:3），必須進行債(zhai) 券評級，而不是可評可不評。

      “這一行動是在解決(jue) 地方政府債(zhai) 務問題上邁出的具有鼓舞作用的一步。它為(wei) 地方政府打開了一扇新的融資渠道。”朱海斌稱，以地方政府債(zhai) 券取代融資平台，以明確的責任替代隱含的責任，和對於(yu) 債(zhai) 券評級的要求，將提高財政透明度，促進地方政府的財政自律。而且，延長債(zhai) 券期限將降低地方政府債(zhai) 務期限不匹配的風險。

      不過從(cong) 實際效果看，有諸多問題需要解決(jue) 。在試點階段，地方政府債(zhai) 券規模很小，而且中央政府很可能沿用配額製度以避免地方政府過度借貸。例如，在2014年的試點計劃中，大部分省份的發債(zhai) 配額甚至不足以支付貸款利息。從(cong) 近期看，預計地方政府債(zhai) 券將與(yu) 其他融資方式（包括公司債(zhai) 券——又稱城市投資債(zhai) 券）並存，共同滿足地方政府的融資需求。政府將繼續區分存量問題和流量問題，這意味著避免現有地方政府債(zhai) 務違約的動機依然很強。

      中誠信國際分析師閆文濤長期關(guan) 注地方債(zhai) 務風險，他指出，目前地方債(zhai) 所反饋出的風險需要警惕。在當前財政收入放緩的背景下，財政支出的剛性會(hui) 進一步加大今年地方政府的償(chang) 債(zhai) 壓力。土地房地產(chan) 市場的景氣下行，對地方政府融資有較大影響，總的來看，這種影響也分為(wei) 兩(liang) 大類，一個(ge) 是土地市場的不景氣對於(yu) 地方財政的影響，不考慮中央的轉移支付，地方有52%的收入是要靠土地和房地產(chan) 來支撐。二是對平台的資產(chan) 負債(zhai) 表的影響，土地市場的不景氣可能削弱平台企業(ye) 的資產(chan) 負債(zhai) 表，另外大部分的平台企業(ye) 靠這種土地抵押來獲得銀行貸款或者是獲得一定的信用征集。在這種情況下，土地的縮水也可能進一步打折信用征集的效果。

      “一般地方政府的債(zhai) 務資金償(chang) 還除了土地出讓以外，還有企業(ye) 自身的一些現金流，但是現在的事實情況是截至2012年全國平均的以土地出讓收入作為(wei) 償(chang) 還來源的這部分債(zhai) 務占比為(wei) 37.23，我們(men) 也對各個(ge) 省份占比，對土地出讓依賴度進行梳理，發現有些省份對土地出讓的占比超過了50%，最高的浙江的達到66%。”閆文濤指出，這說明一個(ge) 很危險的信號，這些地區對土地和房地產(chan) 市場的下行的依賴度是很高的，尤其在當前土地房地產(chan) 市場下行趨勢比較明顯的情況下，這種償(chang) 還結構就會(hui) 有很大的風險，過於(yu) 單一集中的債(zhai) 務償(chang) 還結構會(hui) 進一步加大這些地區的地方債(zhai) 務風險敞口。

      閆文濤稱，在新的融資環境下，[香港注冊(ce) 公司]相信未來地方債(zhai) 務債(zhai) 券市場品種會(hui) 更加豐(feng) 富，除了以前的城投債(zhai) 之外，還會(hui) 相繼出現一些地方債(zhai) ，項目收益債(zhai) ，棚改專(zhuan) 項債(zhai) ，永續債(zhai) ，具體(ti) 的業(ye) 務過程中也發現很多平台企業(ye) 願意做這種永續債(zhai) 。

      債(zhai) 券種類多元化的同時，債(zhai) 券的發行主體(ti) 也會(hui) 更加多元，除了之前的平台企業(ye) 之外，還有一些地方政府，國有控股企業(ye) 也揮發性棚戶區改造的專(zhuan) 項債(zhai) 券，另外還有一些項目債(zhai) 對應的專(zhuan) 門成立一些SPV這種項目公司。

      他認為(wei) ，雖然剝離地方政府融資功能是平台企業(ye) 未來發展的一個(ge) 主要方向，但是短期內(nei) 是比較難以實現的，融資平台仍將是未來最主要的舉(ju) 債(zhai) 主體(ti) ，但是在未來地方政府債(zhai) 務裏融資主體(ti) 和融資方式將會(hui) 逐漸多元，地方債(zhai) 和項目債(zhai) 將會(hui) 成為(wei) 地方債(zhai) 務發行的一個(ge) 重要補充，雖然現在是補充，相信未來這是建立以政府債(zhai) 券為(wei) 主體(ti) 的地方政府舉(ju) 債(zhai) 融資機製的實質性步驟，未來國內(nei) 會(hui) 建立地方債(zhai) 為(wei) 主導的地方債(zhai) 務發行體(ti) 製。