政府債務審計“總動員” 橫縱向擴容為改革鋪墊

審計署網站正式發布消息：近日，根據國務院要求，審計署將組織全國審計機關(guan) 對政府性債(zhai) 務進行審計。

一句話激起軒然大波。7月29日，A股低開低走，[薩摩亞(ya) 注冊(ce) 公司]上證指數跌破2000點。其實，審計署此舉(ju) 並非完全在意料之外。5月6日，國務院常務會(hui) 議部署的2013年深化經濟體(ti) 製改革重點工作之一，就是完善地方政府債(zhai) 務風險控製措施。知情人士透露，此次審計是6月17日國務院總理李克強視察審計署後“親(qin) 自交辦的”。

2009年以來快速膨脹的政府性債(zhai) 務，成為(wei) 分析中國經濟繞不開的話題。潛在的債(zhai) 務風險是境外對衝(chong) 基金看空中國的重要理由。決(jue) 策者一直希望能“摸清底數”。2011年3月至5月，審計署全麵摸底截至2010年末全國省、市、縣三級地方政府的債(zhai) 務情況。2012年11月至今年2月，審計署對36個(ge) 地方政府本級2011年以來政府性債(zhai) 務情況進行跟蹤審計。

時隔兩(liang) 年，為(wei) 什麽(me) 有必要再次進行全麵審計？國務院發展研究中心宏觀經濟部研究員張俊偉(wei) 稱，2011年的審計公告發布後，很多金融機構認為(wei) ，審計得出的債(zhai) 務規模與(yu) 自己的測算相比，範圍偏窄、數額偏小。後續跟蹤審計的抽查也不能反映債(zhai) 務全貌。與(yu) 2011年的審計相比，此次覆蓋的政府級別和政府性債(zhai) 務確認範圍均有所擴大。一位地方審計廳人士告訴財新記者，這輪審計在省、市、縣政府之外，增加了中央和鄉(xiang) 鎮，“最高到中央一級，最低至鄉(xiang) 鎮一級”。時間範圍則覆蓋2011年至2013年6月底的債(zhai) 務情況。

7月27日至28日，從(cong) 審計署到駐各地特派辦、省審計廳、市縣審計局的全係統人員，參加了全國政府性債(zhai) 務審計工作視頻培訓會(hui) 議。一位參會(hui) 者告訴財新記者，國家審計署將出800人，18個(ge) 審計署特派辦出2400人，加上地方審計機關(guan) ，本次可能組織共8萬(wan) 人參與(yu) 審計。

財新記者獲悉，8月1日開始各地審計人員陸續進點。這次審計仍采取“上審下”加“交叉審計”的方式，特派辦負責省級和省會(hui) 城市，省審計廳負責各地市，市審計局負責縣級，縣審計局審計鄉(xiang) 鎮，然後逐級匯總，中央一級由審計署負責。山東(dong) 省某市審計局人士說，（他們(men) 被）要求10月中旬前出報告，上報國家審計署，10月底前向國務院匯報。

張俊偉(wei) 認為(wei) ，這次對全國政府性債(zhai) 務搞摸底調查，很可能是為(wei) 下一步改革作鋪墊，“要搞財政改革、加強債(zhai) 務管理，如果債(zhai) 務的規模、期限、結構都沒有很清晰地了解，很難出台好的政策”。

審計範圍擴大

與(yu) 2011年相比，新一輪政府性債(zhai) 務審計，政府性債(zhai) 務確認範圍有所擴大，除了檢查2011年以來地方政府負有償(chang) 還責任、擔保責任、救助責任三類債(zhai) 務同口徑增長的變化情況，還將覆蓋通過新的舉(ju) 債(zhai) 主體(ti) 和舉(ju) 債(zhai) 方式形成的地方政府性債(zhai) 務。

財新記者獲悉，新舉(ju) 債(zhai) 方式形成的地方政府性債(zhai) 務指，政府融資平台公司、經費補助事業(ye) 單位和公用事業(ye) 單位通過融資租賃、集資、回購（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等新的方式形成，用於(yu) 非市場化方式運營的公益性項目，由非財政資金償(chang) 還，且地方政府及其全額撥款事業(ye) 單位未提供擔保的其他相關(guan) 債(zhai) 務。

上一輪全國審計僅(jin) 包括地方政府負有償(chang) 還責任、擔保責任和可能需要承擔救助責任的三類債(zhai) 務。但去年末審計署在對36個(ge) 地方政府本級的跟蹤審計中，發現主要問題之一是，一些地方通過信托、融資租賃、BT和違規集資等方式變相融資現象突出，[注冊(ce) 盧森堡公司]這些方式隱蔽性強、不易監管，且籌資成本普遍高於(yu) 同期銀行貸款利率，蘊含新的風險隱患。

張俊偉(wei) 認為(wei) ，由於(yu) 《預算法》不允許地方政府發債(zhai) ，地方政府就通過融資平台等其他製度性安排融資，結果脫離了有效監管，倒不如完善債(zhai) 務統計，使債(zhai) 務能夠處在陽光之下，加強監督。

張俊偉(wei) 說，BT是很典型的“先建設、後付款”模式，在簽合同、建設時，政府並不需要負債(zhai) 。此外，地方政府對建設企業(ye) 的拖欠也比較多，很多施工單位搞基礎設施建設必須墊資。這些負債(zhai) 與(yu) 一般所說的“先借錢、後建設”形成的債(zhai) 務不一樣，但實質上都是政府債(zhai) 務。

新舉(ju) 債(zhai) 主體(ti) 形成的債(zhai) 務則包括兩(liang) 類，一是全額撥款事業(ye) 單位為(wei) 其他單位提供直接或間接擔保，且由非財政資金償(chang) 還的政府負有擔保責任的債(zhai) 務；二是國有獨資或控股企業(ye) （不含地方政府融資平台公司）、自收自支事業(ye) 單位等新的舉(ju) 債(zhai) 主體(ti) ，通過舉(ju) 借、融資租賃、集資、回購、墊資施工、延期付款或拖欠等方式形成的，用於(yu) 公益性項目，由非財政資金償(chang) 還，且地方政府及其全額撥款事業(ye) 單位未提供擔保的其他相關(guan) 債(zhai) 務。

張俊偉(wei) 稱，2010年前後，由於(yu) 監管部門收緊融資平台貸款，有些政府就開始依托國有企業(ye) 搞基礎設施建設融資，即政府拉著國有企業(ye) 出麵貸款，政府以後用收費來還。

財政部駐深圳財政監察專(zhuan) 員辦在債(zhai) 務專(zhuan) 項檢查中發現，國有企業(ye) 融資建設公益性項目、政府無擔保無承諾的情況，雖然表麵上與(yu) 政府無直接聯係，但政府作為(wei) 企業(ye) 的惟一股東(dong) ，實際上仍存在資源特殊配置等潛在兜底責任。

此外，新一輪審計覆蓋的政府層級擴大至鄉(xiang) 鎮。審計涉及的主要單位包括財政管理辦公室、經濟管理指導站、鄉(xiang) 鎮衛生院、防疫保健站等，經濟發達地區還包括融資平台公司等其他債(zhai) 務單位。

張俊偉(wei) 認為(wei) ，把鄉(xiang) 鎮債(zhai) 務加進來有利於(yu) 獲得全麵情況，很多鄉(xiang) 鎮也搞土地財政、債(zhai) 務借貸，特別是經濟基礎較好的地方的鄉(xiang) 鎮，搞基礎設施建設很多。

安徽一位市級財政局人士接受財新記者采訪時說[盧森堡公司注冊(ce) ]，現在鄉(xiang) 財都是縣管，鄉(xiang) 鎮自行舉(ju) 債(zhai) 的應該不多。過去幾年也一直在化債(zhai) ，義(yi) 務教育債(zhai) 的化債(zhai) 結束了，鄉(xiang) 村墊交稅費債(zhai) 務也剩沒多少了，還有的應該是醫院、交通方麵的，“但問題是鄉(xiang) 鎮財務管理情況很亂(luan) ”。