部分地方政府試點官員財產公開被指人走政息

地方政府推行官員財產(chan) 公開為(wei) 何“人走政息”

　　9月16日，廣東(dong) 省紀委書(shu) 記黃先耀在廣東(dong) 省[深圳瑞豐(feng) 注冊(ce) 香港公司]預防腐敗工作座談會(hui) 上說，要研究製定廣東(dong) 省預防腐敗工作的地方性法規，出台防止利益衝(chong) 突、領導幹部家庭財產(chan) 申報公示等方麵的規章製度，全麵開展製度廉潔性評估工作。

　　近幾個(ge) 月，江蘇省淮安市、徐州市賈汪區等地推行官員財產(chan) 申報公示或在網絡上公開“晾曬”官員家庭財產(chan) ，引發公眾(zhong) 關(guan) 注。

　　從(cong) 2009年開始，新疆阿勒泰、四川高縣、湖南瀏陽、浙江慈溪、寧夏銀川等多個(ge) 地區進行了官員財產(chan) 申報公示實踐，都曾掀起輿論波瀾，一度被媒體(ti) 稱之為(wei) 製度破冰或地方探索樣本。

　　近日，中國青年報記者回訪部分官員財產(chan) 申報公開基層試點地區，新疆阿勒泰、湖南瀏陽都表示，2009年的做法已經換成其他形式。

　　一些長期關(guan) 注官員財產(chan) 申報公開製度的研究者認為(wei) ，基層政府進行的官員財產(chan) 申報公開探索值得鼓勵，但也暴露出“缺乏可持續性”和製度設計不完善等局限。推進官員財產(chan) 申報公開製度，既需要基層探索，也需要頂層設計。

　　從(cong) 1987年官員財產(chan) 申報製度首次被提出，到現在各地政府不斷探索和試驗，中國的官員財產(chan) 申報公開製度建立之路已經走了25年。一些地方官員財產(chan) 申報公開試點為(wei) 何“人走政息”？頂層設計的必要性和難點在哪？建立這項公眾(zhong) 期待已久的反腐製度有怎樣的路徑選擇？

　　試點為(wei) 何總是“曇花一現”

　　新疆阿勒泰被認為(wei) 在全國開官員申報財產(chan) 公示先河。當時的製度推行者、阿勒泰地區紀委書(shu) 記吳偉(wei) 平在接受媒體(ti) 采訪時，顯示了極大的改革決(jue) 心，並表示將逐步實現“有限公開最終過渡到無限公開，從(cong) 區域試點到全國推行”。2009年8月，吳偉(wei) 平因病去世。

　　9月17日，現任阿勒泰地區紀委書(shu) 記楊振海在接受中國青年報記者采訪時說：“不再按照原來製度做了。現在，我們(men) 按照自治區統一要求來進行官員財產(chan) 申報。隻有申報，沒有公示。”

　　除了西部地區的阿勒泰，中、東(dong) 部地區的湖南瀏陽、浙江慈溪等地也在2009年開始實踐官員財產(chan) 申報公示。尤其是湖南瀏陽，將擬提拔官員的工資收入以及大宗財產(chan) 通過報紙、廣播電視、網站等媒體(ti) 進行公示，當時被稱為(wei) 官員財產(chan) 申報公開“最徹底的模式”。

　　近日，湖南瀏陽黨(dang) 風廉政室一位工作人員對中國青年報記者說：“2009年的官員財產(chan) 公示，我們(men) 早就不搞了，移交到組織部去了，紀檢和監察部門隻負責查處申報不實。”

　　“一些地方政府試水官員財產(chan) 申報公開製度，但是缺少持續性，或者形成"人走政息"的局麵。”北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水接受中國青年報記者采訪時說。

　　連續7年在“兩(liang) 會(hui) ”上提出官員財產(chan) 申報公開製度建議的全國人大代表韓德雲(yun) 對中國青年報記者表示，他一直關(guan) 注基層政府進行的官員財產(chan) 申報公開“能否持續下去，而不是曇花一現”。

　　在一些研究者看來，推行官員財產(chan) 申報公開是“官員革自己的命”，必然麵臨(lin) 阻力，也可能由此而陷入僵局，難以持續。

　　“讓官員申報和公開自己的財產(chan) ，是對權力空間的限縮，也是對官員利益的調整，存在巨大阻力，需要付出很大改革成本。”中央黨(dang) 校黨(dang) 建部黨(dang) 的領導與(yu) 領導科學教研室副主任呂品在接受中國青年報記者采訪時說。

　　莊德水認為(wei) ，基層政府進行製度創新，麵臨(lin) 著“相對更大的阻力”。“他們(men) 有來自同級的壓力，也有來自上層的壓力，又必須在政策允許的範圍內(nei) 突破，限製相對較多，政策空間較小，很容易就碰到了"天花板"。”

　　基層探索的局限性

　　中國青年報記者在采訪中發現，一些探索官員財產(chan) 申報公開製度的地方政府在麵對媒體(ti) 時，態度謹慎。

　　今年7月，媒體(ti) 報道，江蘇省鎮江市丹徒區會(hui) 在今年底將擬提拔幹部的申報財產(chan) 進行網絡公示，而該區在2007年就已經開始啟動後備幹部個(ge) 人及家庭財產(chan) 申報工作。

　　中國青年報記者和丹徒區相關(guan) 部門進行過多次溝通。丹徒區委宣傳(chuan) 部負責人起初表示接受記者實地采訪，之後改成書(shu) 麵采訪，最後告知記者“區委相關(guan) 領導幹部決(jue) 定不再接受任何媒體(ti) 采訪”。

　　近日，淮安市紀委黨(dang) 風廉政室劉飛對中國青年報記者說：“我們(men) 已經接到上級通知，8月中旬之後，不再接受媒體(ti) 采訪了。”

　　9月12日，安徽省合肥市廬江縣在網站上公示擬提拔科級幹部的財產(chan) 收入。近日，中國青年報記者聯係廬江縣委書(shu) 記王民生，多次對其表示采訪意願。王民生回複短信：“稍等些時日，待再實踐後再說。”

　　有專(zhuan) 家認為(wei) ，製度設計不完善，也是一些地方試水官員財產(chan) 申報公開製度但效果不符合預期的原因之一。

　　2009年2月，阿勒泰廉政網公示上千名官員的財產(chan) 信息之後，引來兩(liang) 大爭(zheng) 議。一是上千名官員在接受禮金欄都填寫(xie) “零”；二是阿勒泰地區紀委將申報人購買(mai) 汽車、住房等動產(chan) 、不動產(chan) ，購買(mai) 股票、證券等理財產(chan) 品以及個(ge) 人銀行存款等七項內(nei) 容，列為(wei) 秘密申報範疇，不予公開。

　　據媒體(ti) 報道，浙江慈溪、寧夏銀川等地在推行官員財產(chan) 申報公示之後，都是“零投訴”，引發公眾(zhong) 對其實際效果的質疑。

　　近日，慈溪市紀委黨(dang) 風廉政建設室一位工作人員告訴中國青年報記者：“廉情公示一直在進行，不過沒有專(zhuan) 門的群眾(zhong) 投訴渠道。群眾(zhong) 可以走信訪渠道。”

　　在中央黨(dang) 校教授林喆看來，嚴(yan) 格意義(yi) 上的官員財產(chan) 申報製度有三個(ge) 重要特點或環節：一是具有公示環節，二是對於(yu) 申報內(nei) 容進行審查的環節，三是對於(yu) 謊報、瞞報行為(wei) 進行懲治的環節。

　　“從(cong) 一些地方實踐來看，財產(chan) 公開的範圍和對象存在爭(zheng) 議，而且申報財產(chan) 沒有核實，虛報和瞞報者沒有得到處罰，審查和責任追究等環節沒有跟進。公眾(zhong) 不滿意，官員也有意見。”北京大學法學院教授薑明安在接受中國青年報記者采訪時說。

　　不過，薑明安也認為(wei) ，僅(jin) 靠一個(ge) 縣市區建立起完善的財產(chan) 申報公開製度以及配套製度，難度太大，這也是基層探索的局限性。“申報後的審查和責任追究以及金融實名製等，一個(ge) 縣市區是很難解決(jue) 的。”

　　在不少研究者看來，一些基層政府試點官員財產(chan) 申報公開製度陷入停滯，或者“人走政息”，重要原因是“缺少法律支撐”。

　　“沒有法律規定，隻有政策文件。對於(yu) 地方政府來說，官員財產(chan) 公示，可以搞，也可以不搞。他們(men) 可能會(hui) 想，為(wei) 什麽(me) 要我們(men) 去搞，別的地方又可以不搞呢？”薑明安說。

　　呂品認為(wei) ，如果官員財產(chan) 申報製度僅(jin) 依靠個(ge) 別地方自發試點，很難深入、持久和取得預期效果。“各地的探索僅(jin) 僅(jin) 是局部試點，要打破僵局，需要有進一步改革的決(jue) 心和智慧，要把實踐經驗通過製度的頂層設計上升為(wei) 製度規範和法律。”

　　因而，很多專(zhuan) 家呼籲，推動官員財產(chan) 申報公示製度的建立，需要頂層設計。而薑明安則表示，“最大的頂層設計就是製定法律法規。”

　　頂層設計到底難在哪

　　官員財產(chan) 申報公開製度的推進已經繞不開頂層設計。那麽(me) ，這項製度的頂層設計難在哪？

　　早在1994年，第八屆全國人大常委會(hui) 將《財產(chan) 收入申報法》正式列入立法規劃，但其未能實際進入立法程序，至今沒有出爐。

　　1995年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發《關(guan) 於(yu) 黨(dang) 政機關(guan) 縣(處)級以上領導幹部收入申報的規定》。2010年，修訂後的《關(guan) 於(yu) 黨(dang) 員領導幹部報告個(ge) 人有關(guan) 事項的規定》，把房產(chan) 、投資、配偶子女從(cong) 業(ye) 情況列入報告內(nei) 容，還將收入申[青島瑞豐(feng) 注冊(ce) 香港公司]報製度與(yu) 有關(guan) 事項報告製度合並，吸收了之前《收入申報的規定》的有關(guan) 內(nei) 容。

　　在莊德水看來，黨(dang) 員領導幹部報告個(ge) 人有關(guan) 事項，隻是向組織(人事)部門進行的內(nei) 部報告，不是財產(chan) 申報製度，也不向社會(hui) 公開，“報告信息通常鎖在相關(guan) 部門的鐵櫃子裏”。

　　林喆也表示，嚴(yan) 格地說，我國目前沒有真正意義(yi) 上的官員財產(chan) 申報製度，隻有幹部收入申報製度。即便是如此簡單的製度，也未能得到認真的執行。

　　“官員向組織部門申報收入已經很多年了，但是不向社會(hui) 公布。這項製度解決(jue) 不了虛報和謊報的問題，因為(wei) 很少被審核。如果向社會(hui) 公布，老百姓就能去看這個(ge) 官員到底有多少財產(chan) 。”薑明安說。

　　如果要對官員財產(chan) 申報公開製度進行頂層設計，在很多專(zhuan) 家看來，首先麵臨(lin) 的阻力是“官員的認識問題”。呂品認為(wei) ，官員對“隱私權”認識不足是製約官員財產(chan) 申報公開製度推行的原因之一。

　　“官員作為(wei) 公民個(ge) 人而言，自然有隱私權，應當受到保護。但要談官員的隱私權，就離不開公眾(zhong) 的知政權，就是公民依法享有知道國家活動、了解國家事務的權利。任何人出任公職，都必須部分地放棄其作為(wei) 普通公民所應享受的某些權利，尤其是和其任職、廉潔密切相關(guan) 的隱私，就不能再受到隱私權的保護。”呂品說，“官員財產(chan) 申報範圍和公開的範圍與(yu) 渠道取決(jue) 於(yu) 公眾(zhong) 的知政權，要考慮實現隱私權和知政權的平衡。”

　　官員財產(chan) 申報製度涉及製度設計者和執行者本身的利益。“如果確實有貪腐問題的官員，是不願意申報和公開其財產(chan) 的。這些人會(hui) 反對和施壓。”薑明安說。

　　“一旦將官員財產(chan) 向社會(hui) 公開，如果官員和老百姓的收入差距過大，是否會(hui) 帶來負麵影響，引起社會(hui) 不穩定？”薑明安表示，高層領導在考慮是否在全國範圍內(nei) 推行這項製度時，會(hui) 擔心社會(hui) 風險問題。

　　同時，官員財產(chan) 申報製度還需要社會(hui) 誠信體(ti) 係、信息統計體(ti) 係、實名製財政體(ti) 係、預防資金外逃等製度和技術條件。

　　2011年6月22日，中央紀委副書(shu) 記吳玉良在新聞發布會(hui) 上說：“對於(yu) 財產(chan) 申報製度，我們(men) 感到有兩(liang) 個(ge) 方麵的條件是欠缺的：一是要建立起社會(hui) 的誠信體(ti) 係，二是信息統計體(ti) 係。沒有這兩(liang) 個(ge) 體(ti) 係的建立，我想，這項製度實行起來是比較難的。”

　　“擬提拔官員”能否成為(wei) 改革突破口

　　盡管基層政府無法承載官員財產(chan) 公開製度的全部重量，但是基層探索仍然值得鼓勵和期待，這是公眾(zhong) 和專(zhuan) 家的一致聲音。

　　“這項製度試點覆蓋麵廣，從(cong) 西部偏遠地區到東(dong) 南沿海發達省份，從(cong) 縣級市到省會(hui) 城市，都有所突破，這說明官員財產(chan) 申報製度具有廣泛的社會(hui) 基礎。”呂品說。

　　基層探索也是官員財產(chan) 申報公開製度“試錯”的過程。在薑明安看來，“這種探索可以發現問題和困難，哪怕失敗了，還可以總結教訓。”

　　呂品也表示，降低製度風險的最好方法，就是先在局部範圍內(nei) 進行試驗，“給這項反腐製度培育及規則的生成提供必需的時間”。

　　從(cong) 目前官員財產(chan) 公開實踐來看，申報對象大多集中在科級以及縣處級幹部。因而，有觀點認為(wei) ，申報對象“起點不高”，基層政府的改革價(jia) 值並不大。

　　然而，一些專(zhuan) 家則表示，在一個(ge) 縣市區，把科級幹部納入財產(chan) 公示的範圍很有必要。“因為(wei) 對老百姓而言，科級幹部已經是很大的官了。他們(men) 不一定能見到部長，卻能發現基層幹部的腐敗行為(wei) 。”薑明安說。

　　他還提出，官員財產(chan) 公開的對象，不能一刀切。“比如說，在中央或者省裏，一個(ge) 處級單位，加上處級幹部就兩(liang) 三個(ge) 人，那就沒必要直接向社會(hui) 公開了。但是在縣市區，處級幹部就是很大的官員，而且掌握著很大權力，那就應該在公開範圍之內(nei) 。”

　　一些基層政府初次試水官員財產(chan) 申報公開，選擇將擬提拔官員作為(wei) 公開對象，如湖南瀏陽、江蘇淮安等地。在一些研究者看來，“擬提拔官員”是官員財產(chan) 公開製度的突破口。

　　“先通過"增量"改革來發展和完善新製度，隨著"增量"改革的積累，為(wei) "存量"的最終改革創造條件。"新提拔幹部"是"增量"，從(cong) "增量"改革更易於(yu) 起步，避免了對舊體(ti) 製核心的直接衝(chong) 擊，從(cong) 而極大減少了改革成本，最大限度地挖掘體(ti) 製內(nei) 部的積極因素，也更容易實現突破。”呂品說。

　　今年5月，廣東(dong) 省第十一次黨(dang) 代會(hui) 報告就曾提出，要進行領導幹部個(ge) 人財產(chan) 申報試點。

　　廣東(dong) 省紀委的表態，引發公眾(zhong) 和專(zhuan) [南京瑞豐(feng) 注冊(ce) 香港公司]家期待：廣東(dong) 省此次官員財產(chan) 申報公開探索，是否不再局限於(yu) 縣市級試點，而是通過自上而下的改革，力求實現上層的設計與(yu) 推動，突破製度瓶頸。

　　薑明安表示，相比於(yu) 縣市區，在省級範圍內(nei) 試驗，才可以發現官員財產(chan) 申報製度的建立究竟需要什麽(me) 條件，“現在總說官員財產(chan) 申報公開的條件不成熟，那麽(me) 就應該看什麽(me) 條件不成熟，還是說"不成熟"隻是托詞。如果不這樣，有可能過了10年甚至20年，還是會(hui) 說條件不成熟。”

　　同時，廣東(dong) 省還提出了出台地方性法規的改革訴求。有時政評論者認為(wei) ，在全國性立法陷入僵局的情況下，省級法規如能生效，無疑具有開創性意義(yi) 。

　　薑明安還提出，除了可以在省級範圍內(nei) 探索，也可以選擇在一些部委試點，“比如，可以讓紀委或者檢察院、法院等係統率先試點財產(chan) 申報公開製度。”

　　“我們(men) 不應該等條件百分之百成熟了，再去推行官員財產(chan) 申報公開製度，而是應該在探索中逐漸去成熟條件。這就像一個(ge) 人學遊泳，站在岸上都要"廢掉了"，還是擔心條件不成熟，不願下水。隻有在水裏撲騰幾下，才能學會(hui) 遊泳。”薑明安說。