取消養老金“雙軌製”呼聲再起

2012年全國兩(liang) 會(hui) 3月初將在北京召開，人民網日前就公眾(zhong) 關(guan) 注的熱點問題展開調查。截至2月28日上午10時，“社會(hui) 保障”以24.3574萬(wan) 票居首位，這已是2010年以來這一話題第三度位居榜首。而在網民留言中，養(yang) 老金“雙軌製”則深為(wei) 詬病，留言中要求取消“雙軌製”的呼聲鼎沸。然而，嚴(yan) 峻的事實是，四年前啟動的五省市事業(ye) 單位養(yang) 老保險改革試點迄今無甚進展，公務員養(yang) 老保險改革仍停留在製度設計階段。而在部分地區，機關(guan) 事業(ye) 單位與(yu) 企業(ye) 退休金“剪刀差”仍有擴大跡象。

滬事業(ye) 單位生活補貼迷局[中文雙邊經貿領域協議簽署情況]

一份醞釀中的事業(ye) 單位退休人員生活補貼方案，近日在上海引發強烈關(guan) 注。事實上，這一話題自去年12月就開始升溫。據傳(chuan) ，此方案將大幅提升事業(ye) 單位退休人員收入。生活補貼最高額度可達4000元，最低也有1000多元。當然，原有的“特補”和單位共享費將取消。以退休小學教師來說，目前退休金中包括教育局的共享費約800餘(yu) 元，此輪應可加生活補貼2000餘(yu) 元，即便取消共享費，退休金也能實質上漲1000多元。

“上海這幾年事業(ye) 單位的退休金沒企業(ye) 加得多，現在物價(jia) 漲得這麽(me) 快，如果消息是真的，這一次倒是加得比較給力。”上海某小學退休高級教師王華告訴時代周報記者。不過，傳(chuan) 說2月份就能到手的新增退休金，到現在尚付闕如。

企業(ye) 退休人員的養(yang) 老金，上海今年也有了曆年來幅度最大的提升。較以往普遍100多元的增幅相比，今年企業(ye) 退休人員普遍有300-400元的提升，且已於(yu) 1月中旬發放。盡管如此，企業(ye) 退休人員仍有憤憤不平。“本來說好要縮小和事業(ye) 單位的養(yang) 老金‘剪刀差’的，前兩(liang) 年似乎有這種趨勢，今年這麽(me) 一來，‘剪刀差’又要擴大不少。”上海電機廠退休老工人劉金柱說。

“剪刀差”前兩(liang) 年確有小步彌合態勢。王華的丈夫是企業(ye) 退休的高級工程師，她告訴記者，2009年、2010年和2011年，丈夫養(yang) 老金的漲幅比自己各高出20、30、30元。盡管如此，丈夫的養(yang) 老金仍然比自己要少1000餘(yu) 元。如果此次關(guan) 於(yu) 事業(ye) 單位的傳(chuan) 言屬實，這一差距顯然將迅速擴大。

事實上，1月13日，上海市長韓正作市政府工作報告補充發言時，談到了事業(ye) 單位退休人員全麵建立補貼製度的話題。韓正表示，過去事業(ye) 單位養(yang) 老金補貼製度和企業(ye) 是一起的，現在根據國家規定，事業(ye) 單位退休人員和企業(ye) 單位退休人員將會(hui) 是兩(liang) 種製度，從(cong) 今年1月1日開始。事業(ye) 單位退休人員根據國家的統一製度來施行，方案還在進一步完善中。大體(ti) 的進度是，在1月底可以提交人大、政協討論，[文萊投資環境]爭(zheng) 取在2月初能夠提交市委市政府，最後確定審議。

由於(yu) 實行征繳和計發方式的“雙軌製”，機關(guan) 事業(ye) 單位和企業(ye) 退休人員的養(yang) 老金“剪刀差”原本就頗為(wei) 引人詬病。據有關(guan) 統計，上海市事業(ye) 單位退休人員2010年的平均年收入為(wei) 35800元，企業(ye) 退休人員為(wei) 22092元，後者與(yu) 前者之比為(wei) 1∶1.62。很有可能的是，隨著此次機關(guan) 、事業(ye) 單位津補貼製度改革的到位，養(yang) 老金差距仍將進一步擴大。

“兩(liang) 會(hui) ”在即，在人民網組織的調查中，社會(hui) 保障這一話題已連續三年位居榜首。在網民留言中，養(yang) 老金“雙軌製”大遭撻伐，留言中要求取消“雙軌製”的呼聲鼎沸。此次上海事業(ye) 單位補貼製度究竟將如何動作，也更受各方關(guan) 注。

“剪刀差”呈拉大趨勢

“雙軌製”形成由來已久。上世紀90年代，我國引入養(yang) 老保險製度，最終企業(ye) 納入社會(hui) 保障體(ti) 係，形成“統賬結合”的養(yang) 老保險格局。而機關(guan) 和事業(ye) 單位未納入社保體(ti) 係，退休金仍由國家財政統一發放，養(yang) 老金的“雙軌製”自此發軔。

至今，在征繳和計發方式上，機關(guan) 事業(ye) 單位和企業(ye) 之間，已有了極大不同。企業(ye) 職工設立養(yang) 老保險賬戶，每月由企業(ye) 繳納工資總額的20%，進入統籌賬戶，個(ge) 人繳納8%，進入個(ge) 人賬戶，進行養(yang) 老金的賬戶積累。與(yu) 此相對，機關(guan) 和大部分事業(ye) 單位職工並不設立賬戶，進行繳費。

在養(yang) 老金計發時，企業(ye) 退休職工的收入與(yu) 繳費直接相關(guan) ，按退休年度的社會(hui) 平均工資和個(ge) 人賬戶數額進行計算，一般養(yang) 老金替代率在50%左右。2010年底，全國企業(ye) 職工平均養(yang) 老金待遇水平是1362元。而機關(guan) 、事業(ye) 單位人員的退休金則是以退休前一個(ge) 月的工資為(wei) 基數，根據工齡乘以一個(ge) 係數，一般在80%-95%之間，另加以各種補貼。大部分機關(guan) 、事業(ye) 單位職工的退休金替代率可以達到90%。

社科院世界社保研究中心主任鄭秉文在多年的追蹤研究中發現，兩(liang) 者的待遇差距呈拉大趨勢。1999年，機關(guan) 、事業(ye) 單位年人均離退休費與(yu) 企業(ye) 之比為(wei) 0.8，但2000、2001年即迅速擴大為(wei) 1.5，2002、2003、2004年更達到1.8。此後，差距有所縮小，到2008年，機關(guan) 、事業(ye) 單位人均離退休費為(wei) 20247.9元，企業(ye) 則為(wei) 13368.1元，兩(liang) 者之比縮小為(wei) 1.5。“2008年，‘剪刀差’有縮小的趨勢。這兩(liang) 年我沒有接著跟蹤下去，不能下結論。但這兩(liang) 年事業(ye) 單位進行績效改革，工資漲了，我估計‘剪刀差’仍然會(hui) 抬頭。”鄭秉文告訴時代周報記者。

“企業(ye) 28%的繳費率，卻隻換來1362元的養(yang) 老金，也就比全國最低工資水平高200多元。機關(guan) 、事業(ye) 單位職工不繳費，一般卻能有至少三四千元的退休金。你說公平不公平？企業(ye) 這麽(me) 高的繳費率，但由於(yu) 要支付社保改革前退休的‘製度老人’、國企改革時大量提前退休的‘製度中人’，以及到現在陸續退休的職工，負擔很沉重，所以待遇不會(hui) 高。盡管這樣，有十多個(ge) 省市仍然不能收支平衡，導致中央轉移支付逐年增加，2010年，中央加地方兩(liang) 級政府的轉移支付將近2000億(yi) 。”清華大學就業(ye) 與(yu) 社會(hui) 保障研究中心主任楊燕綏告訴時代周報。

“在人口老齡化的狀況下，不到5個(ge) 勞動人口贍養(yang) 1個(ge) 老年人的時候，社會(hui) 保險製度就不能實現收支平衡。[文萊概況]我們(men) 現在已經是3.5個(ge) 勞動人口養(yang) 1個(ge) 老年人了，社會(hui) 保險這種方式已經不能提供基本養(yang) 老保障，這個(ge) 製度產(chan) 生一個(ge) 結果，就是繳費非常高，收入非常低。‘雙軌製’的解決(jue) 也由此切入，那就是，社會(hui) 保險製度應該進行結構調整了。”楊燕綏表示。

養(yang) 老金改革原地踏步

彌合“剪刀差”也確有過改革的努力。2008年初，國務院出台《事業(ye) 單位養(yang) 老保險製度改革方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東(dong) 、重慶五省（市）進行試點。改革的大致思路是：對事業(ye) 單位進行分類，有行政職能的納入公務員的勞動保障體(ti) 係，具有經營性質的事業(ye) 單位，將參照企業(ye) 職工保障製度進行改革。而對占絕大多數的從(cong) 事公益服務的事業(ye) 單位及其工作人員，最終將實行與(yu) 目前企業(ye) 職工一致的養(yang) 老保險製度。

事實上，以學校和醫院為(wei) 主的“公益性事業(ye) 單位”，對此改革進行堅決(jue) 抵禦，四年過去，五大試點省市改革並無實質進展，幾近原地踏步。擔心利益受損，是抵製改革的主要原因。

“你算算，要繳多少費？個(ge) 人繳8%的費率，工資水平馬上就下降。如果再繳職業(ye) 年金，還得再繳4%-8%，工資就下降了12%-16%。退休金如果再向企業(ye) 看齊，隻有一千多，誰幹呀？另外，財政對職業(ye) 年金單位繳費的補貼能不能到位？不能到位的話，事業(ye) 單位就得到處收錢，來解決(jue) 養(yang) 老金問題，這個(ge) 社會(hui) 就沒有公共服務了。事業(ye) 單位一算賬，就全嚇回去了。”楊燕綏分析。

在鄭秉文看來，此輪改革試點失敗，一方麵是因為(wei) 在事業(ye) 單位中劃出了三六九等，“改革對象是第二大類的第二小類，即資源可以部分市場化的公益性事業(ye) 單位，最典型的是高校。五省市的高校人員產(chan) 生極大恐慌，他們(men) 的擔心是完全正確的，因為(wei) 隻要參加改革，待遇必然下降，這是生活中的簡單常識。另一個(ge) 原因，是試點的時候，決(jue) 策者在製度設計中並未考慮彌補性的方案，即職業(ye) 年金。這種非增量式的改革是不可能實現的，流產(chan) 在預料之中。”

“問題還是比較複雜的，因為(wei) 涉及到不同人的利益調整，而利益的調整很難的。”社科院人口與(yu) 勞動經濟研究所副所長張車偉(wei) 也對時代周報記者表示。

對上海來說，改革阻力較小的一點是，自1993年開始，事業(ye) 單位已基本全部實現繳費。“至少高校是全部繳費了，與(yu) 企業(ye) 完全一樣，隻是在養(yang) 老金的計發方式上不一樣。因此上海應該有較好的改革基礎。”上海市勞動和社會(hui) 保障學會(hui) 青年學者委員會(hui) 副主任、上海交通大學教師張錄法告訴時代周報。

主管部門也有意探索新的改革方案。鄭秉文等專(zhuan) 家曾受人社部委托，進行機關(guan) 事業(ye) 單位養(yang) 老金改革模式研究。

在鄭的設計中，公務員和事業(ye) 單位工作人員應一同進入城鎮職工養(yang) 老保險製度，同樣進行個(ge) 人和單位繳費。個(ge) 人同樣繳納工資總額的8%，單位則設計了三檔費率：12%、16%和20%。之所以設立較低費率，是為(wei) 了留出餘(yu) 力設立職業(ye) 年金。職業(ye) 年金由個(ge) 人和單位各自繳費4%，作為(wei) 養(yang) 老金的“第二支柱”，為(wei) “第一支柱”基本養(yang) 老保險進行補充。

“我認為(wei) ，要保證事業(ye) 單位改革順利進行，必須把握三個(ge) 原則：一是一定要把職業(ye) 年金的製度設計一攬子端出來，使得職業(ye) 年金產(chan) 生的待遇水平恰好可以彌補甚至略高於(yu) 由於(yu) 改革帶來的下降部分；二是要公平，不要在事業(ye) 單位內(nei) 部進行分化，分三六九等容易造成矛盾，成為(wei) 改革的障礙。三是公務員要和事業(ye) 單位齊步走。現在事業(ye) 單位推不動，也是因為(wei) 公務員沒有改。應一攬子參加改革，進行比較完善的頂層設計，全麵推出。”鄭秉文對時代周報表示。

事實上，公務員納入養(yang) 老保險體(ti) 係的製度設計工作，自去年初開始啟動，目前尚未見具體(ti) 方案出台。公務員改革“破冰”，尚需時日，幾難預期。

養(yang) 老保險製度應結構調整

在楊燕綏看來，“雙軌製”的解決(jue) ，更與(yu) 養(yang) 老保險製度的結構調整相關(guan) 聯。“社會(hui) 保險采取的社會(hui) 統籌和個(ge) 人賬戶的方式挺好，把社會(hui) 統籌獨立出來，變成國民基礎養(yang) 老金，再對個(ge) 人賬戶進行完全整合，將企業(ye) 年金、城鄉(xiang) 居民養(yang) 老儲(chu) 蓄，都實名製地計入個(ge) 人賬戶，這樣結構調整的路就走開了。”

楊燕綏主張，公共部門員工應該與(yu) 企業(ye) 職工整合起來。“現在世界上大多數國家的公共部門都與(yu) 企業(ye) 職工整合起來了，所有的老人都發一個(ge) 基礎養(yang) 老金，然後通過個(ge) 人賬戶來體(ti) 現差異性，這樣的安排就合理了。”

在楊燕綏的設計中，基礎養(yang) 老金的來源，可以用社會(hui) 保障稅的方式來籌集，由政府財政統籌，按照各地消費支出的50%左右，來為(wei) 每個(ge) 老人支付一份吃飯的錢，這就是“基礎養(yang) 老金國民化”。“中國各地發展不平衡，但也能實現公共服務均等化。征稅和發放養(yang) 老金都根據各地的基數來確定，稅收按當地工資一定比例征收，養(yang) 老金也根據當地消費水平的一定比例發放。公共服務均等化不是貨幣等同化，而是購買(mai) 力和舒適程度均等化。我們(men) 作過測算，如果把基礎養(yang) 老金設為(wei) 各省消費支出的40%-50%，它不會(hui) 超過GDP的4%，隨著老齡化的程度加深，到30年後，才可能突破7%。而養(yang) 老金的財政支出接近GDP10%的國家多得是，所以這不存在養(yang) 不起的問題。”

與(yu) 基礎養(yang) 老金國民化相對應，楊燕綏建議，個(ge) 人賬戶也應實現全民化、製度化、市場化。“公共部門應該引領養(yang) 老金結構調整，而不是逃避。具體(ti) 來說，就是把退休金往下降，逐漸跟基礎養(yang) 老金對接，同時建立職業(ye) 養(yang) 老金的個(ge) 人賬戶，個(ge) 人賬戶每年都在增長，就可以替換退休金。比如，如果一個(ge) 公務員在退休前一年才設立職業(ye) 年金的個(ge) 人賬戶，退休以後，將個(ge) 人賬戶的錢分攤20年，可能隻相當於(yu) 退休金的1%，這時，原本財政發的退休金就可以下降1%，比如從(cong) 80%的替代率下降到79%。而越晚退休的人，職業(ye) 年金的積累就越來越多，退休時，財政的負擔就能不斷下降。這樣，用20多年的緩衝(chong) ，退休金就與(yu) 國民基礎養(yang) 老金一樣多，而退休待遇因為(wei) 有職業(ye) 年金卻並沒有減少。我們(men) 把這叫做帕累托改進，公共部門待遇並不明顯下降，養(yang) 老金結構卻在安全地調整。帕累托改進就是一個(ge) 群體(ti) 受益了，其他群體(ti) 都沒吃虧(kui) 。福利就得這樣安排，因為(wei) 福利是剛性的，不能忽高忽低，更不能有人高有人低。這樣才是中國養(yang) 老金改革將來的方向。”

在楊燕綏設想中，全民參與(yu) 養(yang) 老金結構調整，再建立起統一的受托人製度，有很好的養(yang) 老金投資策略，還要有覆蓋全國的個(ge) 人實名製下的養(yang) 老金服務係統，方便轉移接續。這樣，養(yang) 老金公共服務體(ti) 係和養(yang) 老金市場就能發展起來。人們(men) 就可以一生酌時酌情來儲(chu) 蓄養(yang) 老金，也能接受由個(ge) 人原因造成的待遇差異。

“隻有根本上的這一條路，沒有別的路。老齡化問題有時間表，越晚解決(jue) 成本越高，負責任的政府應該及早著手。”楊燕綏說。