國務院醞釀修改法律規範集體土地征收補償

今年年初，《國有土地上房屋征收與(yu) 補償(chang) 條例》公布實施後，農(nong) 村集體(ti) 土地征收與(yu) 房屋拆遷繼而成為(wei) 人們(men) 關(guan) 注的話題。

據《半月談內(nei) 部版》報道，近年來由集體(ti) 土地征收引發的群體(ti) 性事件和惡性案件觸動著社會(hui) 敏感的神經。有關(guan) 專(zhuan) 家學者表示，我國土地管理法某些法律條文已經不能適應現實情況，無法調整征地各方的利益矛盾，亟待重新大修。據記者了解，國務院有關(guan) 部門正抓緊對土地管理法有關(guan) 集體(ti) 土地征收和補償(chang) 的規定作出修改，由國務院盡早向全國人大常委會(hui) 提出議案。

“拆遷攻防戰”向農(nong) 村轉移

隨著城鎮化、工業(ye) 化進程的提速，以及高速公路、鐵路等基礎設施建設步伐的加快，此前時常在城市裏上演的拆遷攻防戰，如今已經更多地轉移到了農(nong) 村集體(ti) 土地上，農(nong) 地和農(nong) 房往往成為(wei) 被強征或強拆的主角，觸目驚心的惡性事件頻頻見諸報端。1986年通過的《中華人民共和國土地管理法》在1988年、1998年和2004年進行了三次修改：第一次修改允許土地作為(wei) 生產(chan) 要素進入市場；第二次修改確立了土地用途管製製度；第三次修改劃分了土地征收和征用的區別。“土地管理法的每一次修改都是經濟社會(hui) 發展階段的需要。”北京市盛廷律師事務所主任楊在明告訴記者，此前修訂的初衷和方向都沒有問題，但不能完全適應現實社會(hui) 發展的要求。現有法律對集體(ti) 土地征收缺乏有效的製約，行政機關(guan) 存在執法不嚴(yan) 或濫用職權等情況，客觀上造成侵害農(nong) 民合法權益的法律漏洞，必須加快立法或者修訂現行法律。

山西大學法學院教授、法學博士陳晉勝說，今年1月21日國務院頒布了《國有土地上房屋征收與(yu) 補償(chang) 條例》，對國有土地上房屋的征收和補償(chang) 做出了具體(ti) 規定。雖然現行的土地管理法對征收農(nong) 村耕地或其他土地所引發的各種補償(chang) 費等做了較為(wei) 詳細的規定，但對於(yu) 征收集體(ti) 土地所涉及的農(nong) 村房屋如何拆遷和補償(chang) 問題沒有做出明確規定。

集體(ti) 土地征收四大問題突出

集體(ti) 土地征地拆遷中突出問題之一是政府的征地範圍過寬。中國農(nong) 業(ye) 大學教授朱道林說，按照國際慣例，政府隻有在公共利益真正需要時才能征地，而在我國許多省市，無論是公益性用途還是商業(ye) 開發，政府都可征收農(nong) 民的集體(ti) 土地。“此外，政府在征地過程中過多使用強製性，導致產(chan) 權主體(ti) 失去了產(chan) 權的製約作用。盡管按照法律規定，集體(ti) 土地的征收需2/3以上的村民代表同意，但實際上是極少數人，乃至由地方政府決(jue) 定著征地與(yu) 否，普通農(nong) 民根本沒有發言權。”朱道林說。

全國政協委員、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明認為(wei) ，征地補償(chang) 過低，對被征地農(nong) 民的安置力度不夠，是當前集體(ti) 土地征收中普遍存在的又一症結。征地價(jia) 格很低，出讓價(jia) 格卻很高。工業(ye) 化和城市化帶來的土地升值，農(nong) 民無法分享，完全被一些地方政府和開發商獲得。“農(nong) 民失去了土地，既沒有得到就業(ye) 安置，也沒有得到社會(hui) 保障，導致群眾(zhong) 不斷上訪和群體(ti) 性事件發生，給社會(hui) 穩定埋下了隱患。”蔡繼明說。

有專(zhuan) 家表示，征地程序混亂(luan) 是集體(ti) 土地征收中的第三大沉屙。許多征地環節並沒有按照法律程序進行，更多的是強征。土地往往在農(nong) 民不知情的狀況下被征用，從(cong) 而激化社會(hui) 矛盾。一些基層政府作風粗暴，動輒采取斷水、斷電、斷路等野蠻手段，導致惡性案件不斷發生。記者在山西南部某市采訪時了解到，個(ge) 別基層政府在征收集體(ti) 土地過程中程序不透明，有的甚至與(yu) 企業(ye) 簽訂合同之後，才與(yu) 農(nong) 民簽訂征收合同，村委會(hui) 、鄉(xiang) 鎮政府等成了哄騙農(nong) 民的幫手。陳晉勝說，有不少被征地農(nong) 戶，很少或幾乎沒有參與(yu) 到土地被征收的協商中。

第四大症結是農(nong) 房拆遷欠法律規範。迄今為(wei) 止，國家還沒有統一的集體(ti) 土地上房屋拆遷補償(chang) 條例或辦法，目前隻能依照土地管理法補償(chang) ，而土地管理法重點對征地作了一些原則性規定，房屋隻是作為(wei) 地上附著物來處理。山東(dong) 省監察廳副廳長孫繼業(ye) 指出，附著物的補償(chang) 標準授權地方政府規定，“在一些地方，房屋最高補償(chang) 標準每平方米僅(jin) 為(wei) 400元，農(nong) 民一處房屋不如城市一個(ge) 廁所值錢”。對補償(chang) 標準有爭(zheng) 議的，隻能由政府裁決(jue) ，法院不予受理。政府既當運動員，又當裁判員，影響政府公信力。而農(nong) 房拆遷糾紛發生後，農(nong) 民缺乏司法救濟途徑。

“公共利益”範圍尚無明確規定

2011年1月21日，《國有土地上房屋征收與(yu) 補償(chang) 條例》正式施行。國務院法製辦、住房和城鄉(xiang) 建設部負責人就新條例答記者問時表示，現在很多矛盾的確集中在集體(ti) 土地征收方麵，他們(men) 正在著手對土地管理法有關(guan) 集體(ti) 土地征收和補償(chang) 的規定作出修改。一些專(zhuan) 家認為(wei) ，修訂中的土地管理法需要明確“公共利益”的界限，構建合理的土地市場機製。我國憲法及土地管理法明確規定了為(wei) “公共利益”才可征收土地，但目前我國對“公共利益”的範圍並無明確的規定。“新法需要加大對失地農(nong) 民的保護，在貨幣補償(chang) 的同時，還要采取社會(hui) 保障、就業(ye) 安置等方式進行安置補償(chang) ，解決(jue) 農(nong) 民的後顧之憂。”楊在明說。孫繼業(ye) 則呼籲，對征用土地僅(jin) 按原用途補償(chang) 是不符合市場法則的，應綜合考慮地理位置、人均耕地、升值預期乃至物價(jia) 漲情等多方麵因素，以市場價(jia) 值為(wei) 依據實行補償(chang) 。對於(yu) 房屋拆遷，應參照同一區位的市場價(jia) 格確定補償(chang) 標準。“集體(ti) 土地的補償(chang) 應該參照機會(hui) 成本而不能以農(nong) 業(ye) 產(chan) 值的倍數來計算。如此一來，才可以讓農(nong) 民有均等的機會(hui) 參與(yu) 工業(ye) 化和城鎮化進程，分享土地紅利，也能促使政府擺脫土地財政依賴，轉變發展方式。”蔡繼明表示，公共利益涉及全社會(hui) ，建設成本應該讓全社會(hui) 承擔，而不能讓農(nong) 民獨自承擔。

在製定農(nong) 村集體(ti) 土地征收的相關(guan) 法律過程中，陳晉勝建議，要建立健全農(nong) 民主張權利的救濟製度。國家應在城鄉(xiang) 土地征收中堅持同地、同權、同價(jia) 、同受益的基本原則，讓集體(ti) 土地釋放出應有的價(jia) 值，讓農(nong) 民永久地分享到工業(ye) 文明和城鎮化帶來的土地增值、土地紅利等土地收益。孫繼業(ye) 建議盡快修改土地管理法，同時製定出台《集體(ti) 土地房屋征收補償(chang) 條例》和《商業(ye) 性開發房屋拆遷補償(chang) 辦法》，以規範農(nong) 村征地拆遷行為(wei) ，切實保護農(nong) 民權益。