廣東重分財政蛋糕 財權事權仍不對稱

仿佛一輛“咣當”作響但仍在快速向前的大卡車，廣東(dong) 經濟在繁榮中頻現隱憂。這個(ge) 經濟總量連續22年居全國首位的省份，近年來展開了日益頻繁的自我檢修，最新舉(ju) 措是改革省以下財稅體(ti) 製，提高省級財政收入比重。

這項措施的要點是，廣東(dong) 省對營業(ye) 稅（不含各銀行總行、各保險總公司集中繳納的營業(ye) 稅以及省級固定收入營業(ye) 稅）、企業(ye) 所得稅（不含屬於(yu) 中央固定收入和省級固定收入的企業(ye) 所得稅）、個(ge) 人所得稅（含利息所得稅）、土地增值稅等幾大主要稅種的地方收入部分，實行新的稅收分享辦法：以2010年為(wei) 基數年，對新增部分，省級與(yu) 市縣分享比例由“四六分成”調整為(wei) “五五分成”。

方案曆經兩(liang) 年醞釀，自2011年1月1日起實施。這意味著省以下各級財政給省裏上繳的錢更多了。

廣東(dong) 省財政廳相關(guan) 負責人稱，集中財力的目的在於(yu) 協調區域發展，推進基本公共服務均等化——廣東(dong) 將此列為(wei) “幸福廣東(dong) ”的核心內(nei) 容之一。

但是，“財權層層上收，事權層層下放，上邊掌控越來越多，下邊做事越來越難”，這是中國自1994年實施分稅製之後，各地對中央的抱怨。廣東(dong) 此番調整稅收分享比例，亦麵臨(lin) 同樣難題。

省內(nei) 兩(liang) 極分化

廣東(dong) 兩(liang) 極分化嚴(yan) 重，區域發展極不平衡，過去當地官員經常說，“全國最富的在廣東(dong) ，最窮的也在廣東(dong) ”。

廣東(dong) 省政協專(zhuan) 題調研組2010年下半年的調研顯示，至2009年底，全省貧困村仍有3409個(ge) ，主要集中在粵北和東(dong) 西兩(liang) 翼地區，相對貧困和未穩定脫貧的貧困戶高達70多萬(wan) 戶，共計316.5萬(wan) 人。全省仍有225.6萬(wan) 戶人家居住在泥磚茅草房，其中住茅草房的還有7萬(wan) 多戶。

清遠市陽山縣孟山村是廣東(dong) 最窮的村莊之一。據媒體(ti) 報道，全村378戶中，年人均純收入1500元以下的貧困戶占127戶437人，另有低保五保69戶171人，20多位40歲以上的男人打光棍。2009年該村集體(ti) 經濟收入僅(jin) 4800元，無法維持基本運轉，更遑論教育、醫療、農(nong) 地灌溉等基本公共服務設施的建設。

這僅(jin) 是廣東(dong) 貧困地區的縮影之一。廣東(dong) 省政協的專(zhuan) 題調研報告稱，目前珠三角人均GDP相當於(yu) 山區的4.04倍；全省城鄉(xiang) 居民收入差距已由2000年的2.67∶1擴大到2009年的3.12∶1。

廣東(dong) 省共有67個(ge) 縣（市），土地麵積和人口分別占全省的84％和60％，但其生產(chan) 總值僅(jin) 占全省16.9％，財政一般預算收入為(wei) 243.71億(yi) 元，僅(jin) 為(wei) 全省的7.4％；而浙江省2006年縣域GDP就已達到8281億(yi) 元，占全省的63.1％；縣域財政總收入達到651.13億(yi) 元，占全省的44.3％。

與(yu) 這些數字相對應的，是這些貧困地區對公共服務的支付能力。調研發現，當珠三角地區居民在追求名醫、名校、名師或貴族學校時，貧困地區居民卻在為(wei) 留住一位普通的教師、醫生（兼做護士）而煞費苦心；由於(yu) 自身無力投入，農(nong) 村環境保護、文化娛樂(le) 、治安維護、社會(hui) 救助等本應由政府承擔的基本公共服務內(nei) 容仍是奢望。

“幸福廣東(dong) ”構想

2009年底，廣東(dong) 省政府印發了《廣東(dong) 省基本公共服務均等化規劃綱要（2009-2020年）》（下稱《綱要》），從(cong) 公共教育、公共衛生、公共文化體(ti) 育、公共交通、生活保障、住房保障、就業(ye) 保障和醫療保障八大方麵，製定了廣東(dong) 推進基本公共服務均等化的目標與(yu) 實施路徑。提出到2020年，將基本做到“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養(yang) 、住有所居”。

《綱要》對“基本公共服務均等化”的定義(yi) 是：在基本公共服務領域，盡可能使居民享有同樣的權利，享受水平大致相當的基本公共服務。並提出，將堅持“公平優(you) 先，兼顧效率”的原則，基本公共服務供給重點向農(nong) 村、欠發達地區和困難群體(ti) 傾(qing) 斜：

——教育方麵，擬逐步建立城鄉(xiang) 統一製度、統一地區標準、統一預算撥付、統一監管的公共教育體(ti) 係，實現義(yi) 務教育均衡化、12年高中教育普及化、職業(ye) 技術教育體(ti) 係化、高等教育大眾(zhong) 化，教育整體(ti) 水平和綜合實力居全國前列，達到中等發達國家水平。

——公共衛生方麵，希望能用十年時間建立起比較完善的公共衛生服務體(ti) 係和醫療服務體(ti) 係、比較規範的藥品供應保障體(ti) 係和比較科學的醫療衛生機構管理體(ti) 製和運行機製，形成多元辦醫格局，“讓人人享有基本醫療衛生服務”。

——公共文化方麵，要讓城鄉(xiang) 群眾(zhong) 看電視、聽廣播、讀書(shu) 看報、進行公共文化欣賞、參與(yu) 大眾(zhong) 文化活動等基本文化權益得到有效保障。

——公共交通方麵，到2020年，要基本建成惠及城鄉(xiang) 、全民共享的安全、便捷、經濟、可靠的多層次城鄉(xiang) 一體(ti) 化公共交通服務體(ti) 係，有效滿足居民出行需求。

——生活保障方麵，要讓城鄉(xiang) 全體(ti) 居民、享有在全國處於(yu) 較高水平的、具有相當高均等化程度的社會(hui) 養(yang) 老體(ti) 係。

——住房保障方麵，形成以廉租住房製度（將非戶籍人口亦納入其中）、經濟適用住房製度、政策性租賃住房製度和住房公積金製度為(wei) 主要內(nei) 容的城鎮基本住房保障製度體(ti) 係，解決(jue) 人均住房建築麵積15平方米以下的城鎮低收入住房困難家庭的住房問題；基本完成農(nong) 村特困戶危房改造，農(nong) 村整個(ge) 家庭均喪(sang) 失勞動能力、無能力改造自住危房（含泥磚、茅草房）的老、孤、寡、殘人群得到妥善安置。

自中共十七大報告明確了財政促進基本公共服務均等化的方向和任務以來，這是全國首份基本公共服務均等化規劃綱要。

廣東(dong) 省副省長劉昆在接受《南方日報》采訪時稱，廣東(dong) 產(chan) 業(ye) 升級要求通過基本公共服務均等化提高勞動者素質，實現由人口大省向人力資源強省的轉變；共享式發展迫切要求通過基本公共服務均等化建立起完善的再分配機製，有效緩解城鄉(xiang) 和區域差距；內(nei) 源型經濟發展也迫切要求通過基本公共服務均等化穩定廣東(dong) 社會(hui) 成員對未來的預期，提高消費率。

此外，他還指出，日益增長的社會(hui) 公共需求與(yu) 政府公共服務供給不足的矛盾如果長期得不到解決(jue) ，將會(hui) 把經濟發展推向結構性失衡的邊緣，也會(hui) 使社會(hui) 發展麵臨(lin) 斷裂的危險。因此，經濟發展和社會(hui) 轉型客觀上要求財政支出重點轉向提供基本公共服務，解決(jue) 基本公共服務供給不足且不均等的問題。

財力保障

但推進基本公共服務均等化，必須有穩定可靠的財力保障。

廣東(dong) 省財政廳廳長曾誌權告訴財新《新世紀》記者，經過測算，2009年至2020年，廣東(dong) 投入到基本公共服務領域的財政資金需24812億(yi) 元，年均新增投入至少需要292億(yi) 元。

但在現行財稅體(ti) 製下，2010年廣東(dong) 省級一般預算收入為(wei) 863.25億(yi) 元，占全省一般預算收入的比重僅(jin) 19.1％。在這種情況下，要推進基本公共服務均等化，壓力極大。

廣東(dong) 省財政廳有關(guan) 負責人表示，這種現狀迫使廣東(dong) 通過調整省和市縣政府間財政收入分配格局，為(wei) 最終實現全省基本公共服務均等化提供財力保障。

曆經兩(liang) 年醞釀與(yu) “議價(jia) ”，《廣東(dong) 省調整完善分稅製財政管理體(ti) 製實施方案》（粵府（2010）169號文，下稱《方案》）於(yu) 年初出台。

《方案》提出，在前述四大稅種的省級與(yu) 市縣分享比例，由“四六”調整為(wei) “五五”之外，廣東(dong) 還改變了過去按企業(ye) 隸屬關(guan) 係劃分企業(ye) 所得稅的做法，除南方電網公司、中國電信廣東(dong) 公司、中國移動通信集團廣東(dong) 有限公司、廣東(dong) 電網公司、廣東(dong) 中煙工業(ye) 有限責任公司和省粵電集團有限公司等企業(ye) 所得稅以及中央返還總分機構企業(ye) 所得稅，繼續作為(wei) 省級固定收入，其他企業(ye) 所得稅的地方收入部分全部改成由省級與(yu) 市縣按“五五”比例分享。過去的做法則是，除省級固定收入，隸屬市縣的企業(ye) 所得稅歸市縣財政。

廣東(dong) 省財政廳表示，為(wei) 保障市縣既得財力和經濟發展積極性，廣東(dong) 擬按照“存量不變、增量調整”的原則，將確定2010年為(wei) 基數年，對此稅收基數上新增的部分實行新方案，存量部分則維持老辦法不變。

2010年廣東(dong) 全省財政一般預算收入將達到4515.72億(yi) 元，同比增長23.7％。按此粗略測算，如果2011年廣東(dong) 財政一般預算收入增長15％，則增量部分可達670億(yi) 元以上，按“五五”分稅製，則廣東(dong) 省級一般預算收入可增加300億(yi) 元左右，其中省以下各級財政將向省級財政多繳20億(yi) 元-30億(yi) 元。

這些稅收將主要來自廣州、東(dong) 莞、佛山、惠州、中山、珠海等幾大珠三角城市。過去這些城市對廣東(dong) 財政收入的貢獻率為(wei) 80％左右。深圳作為(wei) 經濟特區，不向省級財政分享稅收收入。

“我們(men) 算了一下，按照新的分稅辦法，2011年廣州市要多拿出10個(ge) 億(yi) 。”廣州市財政局長張傑明告訴財新《新世紀》記者，“去年來自廣州的財政收入一共有3270億(yi) 元，中央分走了2100億(yi) 元左右，省裏分走了300多億(yi) 元，自己留了870億(yi) 元。另外廣州去年土地出讓金也有400多個(ge) 億(yi) ，而今年的財政收入還會(hui) 增長，所以這10個(ge) 億(yi) 對廣州不是太大問題。”

張傑明表示，盡管大家都希望能留下更多錢，但他仍對稅收分享改革表示理解。

“省裏有省裏的難處。”佛山市禪城區財政局副局長林劍偉(wei) 也這樣說。

不過，財新《新世紀》記者在采訪中了解到，財政上捉襟見肘的欠發達地區則頗感憂慮——錢集中上去後，最後怎麽(me) 分配？財權與(yu) 事權能否界定得更清楚？

“蛋糕”怎麽(me) 分？

“現在有一種傾(qing) 向，錢都要往上集中，但上邊往往隻調收入（分配比例），不調支出（指轉移支付方式）。”原江門市財政局局長、現江門市人力資源與(yu) 社會(hui) 保障局局長俞雪花說。她希望這次省裏能夠兩(liang) 者兼顧，“否則對欠發達地區來說，這個(ge) 政策就是雪上加霜。”

在1月24日召開的廣東(dong) 省十一屆人大四次會(hui) 議財經委員會(hui) 預算審查座談會(hui) 上，雲(yun) 浮、茂名、湛江、陽江等地人大代表均直言不諱，對新的稅收分享方案提出異議：“粵西各縣市（區）財政可支配財力本來就非常有限，新辦法出台後，將更加削弱這些地區財政的可支配財力，加劇財政運轉的困難。”來自茂名的廣東(dong) 省人大代表吳勝真說，他希望省政府能真正加大對粵西財政困難縣市（區）的政策傾(qing) 斜，增加對這些地區的轉移支付力度。

“改革後，雲(yun) 浮的市級財政起碼減少了6000萬(wan) 元。”雲(yun) 浮代表楊小清提出，財政體(ti) 製改革及實現基本公共服務均等化並不是改變“四稅”分享比例這麽(me) 簡單，“應該有更細致的資金管理和使用辦法”。

曾誌權向代表解釋，此次省級集中的財力很大一部分，都將用於(yu) 縣級以下政權的財力保障，計劃用三年的時間基本消化縣級基本財力保障缺口，並幫助縣級基本財力保障水平達到6萬(wan) 元/人的標準。“這是從(cong) 發達地區拿錢支持困難地區。”曾誌權讓欠發達地區代表不要擔心，“慢慢會(hui) 看到，你們(men) 是受益者。”

不過，省內(nei) 多位財稅部門負責人告訴財新《新世紀》記者，迄今為(wei) 止，他們(men) 尚未看到任何關(guan) 於(yu) 這筆資金使用與(yu) 管理方麵的規定，相關(guan) 配套措施也暫無出台跡象。

從(cong) 財權和財力來看，基層政府沒有稅收立法權，沒有舉(ju) 債(zhai) 權，也沒有獨立的主體(ti) 稅種，其收入主要依靠共享稅。但按目前製度，共享稅的大頭均被中央及省取走，如增值稅收入按中央75％、地方25％的比例分享，企業(ye) 所得稅收入則按中央60％、地方40％的比例分享。地方分享部分則再由省與(yu) 縣市共享。

在廣東(dong) ，從(cong) 數據上看，中央和省級也在教育等基本公共服務的支出上占據很大比例。據清遠市財政局副局長邵軍(jun) 提供的數字，2010年，該市義(yi) 務教育公用經費合計投入1.825億(yi) 元，其中中央和省投入1.51億(yi) 元，市級財政投入0.099億(yi) 元，縣（市、區）財政投入0.216億(yi) 元。

但在1月26日結束的廣東(dong) 省“兩(liang) 會(hui) ”上，有十多份建議和提案不約而同提出，“反對中央和省出台各項政策要求地方配套資金的做法”。

來自湛江的人大代表陳亞(ya) 汗表示，吳川縣每年為(wei) 落實中央推行農(nong) 村義(yi) 務教育減免雜費政策、對種糧農(nong) 民實行種糧直補政策和提高社會(hui) 保障標準等，要配套資金1.2億(yi) 元，“吳川本級一般預算收入若按正常計算，每年增長12％，增收財力不到4000萬(wan) 元，無法應對增人增支，更難應付政策性增支。致使地方財政不堪重負，難以為(wei) 繼。”