經曆7年 成都統籌城鄉改革取得明顯突破

據悉，在此之前，江蘇部分城市也曾搞過“三個(ge) 集中”。

四川省社科院副院長郭曉鳴向《第一財經（微博)日報》表示，成都平原是最好的農(nong) 業(ye) 區域，但由於(yu) 太分散，沒有形成較大規模的生產(chan) ，當時萎縮比較明顯，農(nong) 產(chan) 品供給也麵臨(lin) 一些問題，糧食需要外調，因此，需要創建一些農(nong) 業(ye) 規模化經營。此外，工業(ye) 向園區集中也是由於(yu) 工業(ye) 分散沒有競爭(zheng) 力的狀況——全市當時有100多個(ge) 工業(ye) 開發區，縣與(yu) 縣、鄉(xiang) 與(yu) 鄉(xiang) 無序競爭(zheng) 。

2003年，100多個(ge) 工業(ye) 開發區合並為(wei) 21個(ge) ，工業(ye) 集中度達到70%以上；農(nong) 民向城鎮和農(nong) 村新型社區集中與(yu) 大規模土地整理工程項目結合，也使農(nong) 民生活環境得到改善。

現在，土地規模經營率已超過50%，為(wei) 規模化的現代農(nong) 業(ye) 發展創造了十分重要的土地基礎。

不過，就在全市範圍內(nei) 推進“三個(ge) 集中”時，成都開始觸碰到城鄉(xiang) 二元分割。“比如，原有城市和鄉(xiang) 村規劃衝(chong) 突，會(hui) 涉及基礎設施配套問題，還有農(nong) 民進入城市就業(ye) 問題，這些都要暴露出來。”郭曉鳴說。

而且，在農(nong) 村產(chan) 權關(guan) 係不清的背景下，“三個(ge) 集中”的推進也引發了一些問題，比如，少數合並後的工業(ye) 園區在低成本征地條件下出現無序、大規模擴張占地現象；部分農(nong) 民向城鎮集中後，失去土地，持續生計問題難以得到解決(jue) ；政府直接介入土地流轉過程中導致一些農(nong) 民土地權益受損等。

與(yu) 此同時，在推進“三個(ge) 集中”的過程中，個(ge) 別區縣試點“雙放棄”政策，即“農(nong) 民自願放棄土地承包經營權和宅基地使用權的，在城區集中安排居住，並享受與(yu) 城鎮職工同等的社保待遇”。簡言之就是“宅基地換住房、承包地換社保”。

不過，“雙放棄”政策試點沒多久就停了。郭曉鳴表示，因為(wei) 隻給農(nong) 民社保和住房是最低的生活條件，沒有給他發展空間，包括就業(ye) 和未來生計。所以，這種選擇是比較危險的。

成都市統籌委政策法規處處長屈鬆也坦承，全國各地都有搞“三個(ge) 集中”的，工業(ye) 集中沒有什麽(me) 爭(zheng) 議，但另外“兩(liang) 個(ge) 集中”有很好的效果也存在隱憂：第一，農(nong) 民是否自願？第二，農(nong) 民在集中過程中權益是否得到了保障？“在‘三個(ge) 集中’融合得比較好的地方，農(nong) 民得到了很大的實惠，但在其他一些地方，還是在政府主導下進行的，農(nong) 民雖然搬進去了，但是不滿意。”

“農(nong) 民的權益是否得到尊重和維護？作為(wei) 試驗區，成都要為(wei) 全國探索一條具有普適性的道路，就必須解決(jue) 這個(ge) 問題。”屈鬆表示，這是當初就強調的。

郭曉鳴更表示，在統籌城鄉(xiang) 過程中，政府短期化行為(wei) 、現有政績考核的內(nei) 在機製，地方政府總是潛在地希望將農(nong) 村的土地控製在政府手裏。這是一個(ge) 反複的過程，風險始終存在。

確權、頒證

2007年年底，羊市街19號市委大院，成都市委書(shu) 記李春城簽完一份文件後走出辦公室。這份文件就是成都市2008年“一號文件”，即《關(guan) 於(yu) 加強耕地保護，進一步改革完善農(nong) 村土地和房屋產(chan) 權製度的意見》。

然而，這份文件在當時卻是以“機密”件下發的。“‘一號文件’有所突破，有所創新，擔心一些不了解成都的人產(chan) 生誤解。”成都市國土局有關(guan) 人士表示。這份文件可以歸結為(wei) 五項內(nei) 容：開展農(nong) 村集體(ti) 土地和房屋確權登記；創新耕地保護機製；推動土地承包經營權流轉；推動農(nong) 村集體(ti) 建設用地使用權流轉；開展農(nong) 村房屋產(chan) 權流轉試點。

換言之，成都要將農(nong) 村的土地和房屋像城市一樣確立權屬關(guan) 係，並可以進行流轉交易。顯然，這將與(yu) 現行法律製度發生抵觸，尤其是在土地製度改革一直存在私有化和國有化爭(zheng) 論的大背景下，這場改革麵臨(lin) 的風險和壓力巨大。

“成都獲批國家統籌城鄉(xiang) 綜合配套改革試驗區之後，沒有優(you) 惠政策，隻有先行先試的權利，要求在重點領域和關(guan) 鍵環節突破。”屈鬆表示，“我們(men) 係統分析了2003年到2007年的發展過程，總結反思什麽(me) 是製約三農(nong) 問題的瓶頸。”

“三農(nong) 問題盡管中央重視，連續出台‘一號文件’，但結果不理想，以前‘以工促農(nong) 、以城帶鄉(xiang) ，多予少取放活’，現在也不取了，還加大投入。最大的問題是在放活上，有空間或者沒有真正放活，導致三農(nong) 問題不能徹底改觀。因此，解決(jue) 三農(nong) 問題必須創新理念和思路。”屈鬆說。

2007年6月獲批綜改區之後，9月成都市成立了統籌委，開始研究成都統籌城鄉(xiang) 試驗的具體(ti) 路徑。“當時市領導參加的會(hui) 議就有30次，進行了各種測算，2008年春節前後更開了一場14天的研討會(hui) ，市級各部門一把手封閉討論。”屈鬆介紹說，討論結果兩(liang) 點：第一，試驗區的目的是解決(jue) 三農(nong) 問題；第二，解決(jue) 三農(nong) 問題突破口在農(nong) 村產(chan) 權製度。”

屈鬆解釋說，農(nong) 村不像城市資源具有流動性，同時權屬關(guan) 係也不清晰，土地、房屋都有限製，不能抵押、買(mai) 賣，如果農(nong) 村有一套像城市那樣的完善的產(chan) 權製度，農(nong) 民就可以參與(yu) 市場競爭(zheng) 獲得財產(chan) 性收入。

事實上，中國的改革就是從(cong) 實行家庭聯產(chan) 承包責任製的產(chan) 權製度改革開啟的，而城市、企業(ye) 經曆30多年的改革，已經形成現代產(chan) 權製度體(ti) 係，但是農(nong) 村“在實行家庭聯產(chan) 承包責任製以後，農(nong) 業(ye) 領域再也沒有進行過根本性的改革。”成都社科院副院長陳家澤認為(wei) 。

“確權完成就是還權的完成。”陳家澤認為(wei) ，這場改革就是延續家庭聯產(chan) 承包責任製的改革路線，並進一步深化。這項製度改革首先是重新確權、頒證，農(nong) 民可以通過獲得的權證到銀行貸款、抵押、入股、流轉，實現財產(chan) 增值。

現在國家博物館收藏了都江堰市柳街鎮鶴鳴村村民餘(yu) 躍的《農(nong) 村土地承包經營權證》。證書(shu) 編號“510111”，這是中國第一份農(nong) 村土地經營權證。2008年2月18日，成都市市領導帶領工作組正式進駐都江堰市。2月21日，都江堰市召開全市動員暨培訓大會(hui) ，正式啟動改革，鶴鳴村被確定為(wei) 首個(ge) 產(chan) 權製度改革試點村。拉開了成都農(nong) 村產(chan) 權製度改革的序幕。

由於(yu) 長期以來權屬關(guan) 係不明晰，確權是一個(ge) 相當艱難的過程。“宅基地和房屋比較好辦，但耕地難度很大。有農(nong) 業(ye) 稅的時候，村民不願意種地，不交稅又有糧食直補之後，又想要地。”鶴鳴村村主任餘(yu) 躍介紹說。而且，很多年來，農(nong) 戶家庭人口發生了很大變化，人地矛盾突出難調和。

不僅(jin) 如此，確權在技術上更麵臨(lin) 考驗。成都市關(guan) 於(yu) 確權的要求，要做到農(nong) 村的每塊土地都有主人，而且數據要精確。成都市國土局地籍處處長尹宏表示，全市承包土地大概有5000平方公裏，如果要開展專(zhuan) 業(ye) 測繪，一個(ge) 平方公裏投入是8萬(wan) ~10萬(wan) 元，全市需要約5億(yi) 元。後來借鑒土地二調的方法，城鎮采用1：500的實測技術路線，而農(nong) 村則采用調繪方式，先獲取衛星影像圖，再修正成帶坐標的正式影像圖，作業(ye) 人員再根據這個(ge) 圖實地核對。

這些實測相當艱難。“一是村民小組的權屬界線要調出來，二是地類圖斑，耕地、林地等要分別標明；三是線狀地物，比如城鎮3米寬的路都有坐標，但是農(nong) 村道路很小，就要量這根線的寬度，一條溝這裏是2.5米，轉個(ge) 彎就變3米了，還要打分界點。不僅(jin) 道路，還有那麽(me) 多田坎。成都總共幅員麵積12121平方公裏，最後總共地類圖斑206萬(wan) 個(ge) ，線狀地物是354萬(wan) 個(ge) ，這些都是作業(ye) 人員一個(ge) 一個(ge) 量出來的。”尹宏表示。

截至2010年10月31日，成都市共頒發集體(ti) 土地所有權證33806本，全部確權到村民小組；集體(ti) 建設用地使用權證165萬(wan) 本，土地承包經營權證180萬(wan) 戶，共991萬(wan) 個(ge) 地塊。尹宏介紹，政府總共投入了1.5億(yi) 元。

災後聯建

2008年5月12日，成都市準備在鶴鳴村召開驗收會(hui) 議。然而，汶川發生了地震。“當時有人提出，地震之後，產(chan) 改是不是要停止了？”都江堰市統籌局副局長何勁鬆表示，“當時春城書(shu) 記就表示，改革不能停，越是這個(ge) 時間，越要加快。”

事實證明，這個(ge) 舉(ju) 措對災後重建非常有利。地震之後，都江堰召開全市鄉(xiang) 鎮幹部會(hui) 議，研究農(nong) 村重建問題。擺在麵前的問題是，重建的巨額資金從(cong) 哪兒(er) 來？最後得出結論：用統籌城鄉(xiang) 的思路重建，直接利用產(chan) 權製度改革結果，引進社會(hui) 資金聯建。

這就是利用農(nong) 戶已經獲得的土地房屋等各項權利與(yu) 社會(hui) 資本對接。包括三種方式：一是將宅基地交由聯建方，按照人均35平方米的標準修好住房後，農(nong) 民直接搬進去住；二是企業(ye) 對宅基地做好配套設施，比如水電氣路，然後由農(nong) 民統規自建；三是單戶聯建，就是單戶尋找到投資方自行建設，雙方協商分配房屋產(chan) 權和土地使用權。

地震之後，本報記者在災區看到很多要求聯建的廣告牌。比如，在都江堰市青城山鎮青田村四組村口新106省道旁的電線杆上，掛著一塊大木板，上麵用紅漆寫(xie) 著“海報：各界朋友，你們(men) 好，由於(yu) 我們(men) 的房屋在地震中被毀損，根據黨(dang) 和政府的重建政策，我們(men) 急需聯建。”海報落款處寫(xie) 下四個(ge) 人名及聯係方式。

楊永洪就是其中一名急需聯建受災群眾(zhong) 。地震後，他家住在自己搭建的棚子裏，由於(yu) 濕熱很重，渾身長滿紅點子。因此，他希望能盡快找到和他或者和他們(men) 村組聯建的投資方。而這樣的聯建在都江堰受到廣泛歡迎。

在聯建政策下，聯建方可以獲得房屋產(chan) 權證和集體(ti) 建設用地使用證。2010年12月底，大觀鎮開始對聯建方發放土地和房屋權證。大觀鎮產(chan) 改辦主任彭浩介紹，292戶小聯建，即農(nong) 戶一戶與(yu) 投資方聯建，分享土地和房屋產(chan) 權，1000多戶參與(yu) 大聯建，即集中居住節餘(yu) 建設用地給投資方。

何勁鬆介紹，都江堰市總共吸引了接近40億(yi) 元用於(yu) 農(nong) 房重建，這些主要是山區鄉(xiang) 鎮，緊鄰青城山風景區。而平壩地區，聯建吸引力弱，則由政府保底，用土地綜合整治的辦法，掛鉤外區縣，每個(ge) 資源確權後資源化，平等交換；還有成立國有獨資公司農(nong) 村產(chan) 權擔保公司，農(nong) 戶可以用擬建房屋、土地證作為(wei) 抵押擔保，成都市農(nong) 投和都江堰市各投1億(yi) 元，再與(yu) 金融機構對接，放大8倍達到16億(yi) 元。而這一聯建同時吸引投資方對相關(guan) 產(chan) 業(ye) 的投資達到50億(yi) 元。

陳家澤說，災後重建極大推進了產(chan) 權製度改革的進程。極重災區根據資源比較優(you) 勢通過產(chan) 權製度改革，創新出一種盈利模式，就可以吸引市場主體(ti) ，探索出災後重建以及解決(jue) “三農(nong) ”問題、統籌城鄉(xiang) 發展的路子。

隻關(guan) 注土地方麵改革，模仿易走樣

2009年9月，中國革命曆史博物館又收藏了雙流縣瓦窯村一組村民按了手印的《瓦窯村1組關(guan) 於(yu) 土地承包經營權長久不變的戶主大會(hui) 的決(jue) 議》，而開啟“包產(chan) 到戶”的安徽小崗村手印協議也收藏在這裏。

“‘長久不變’很有現實意義(yi) ，我們(men) 現在已經無法回避，這是更徹底的還權賦能。”成都市領導在一次該市農(nong) 村產(chan) 權改革聯席會(hui) 議上指出。現在成都農(nong) 村產(chan) 權製度改革正在向縱深推進。去年年底中央農(nong) 村工作會(hui) 議也提出，盡快明確農(nong) 村土地承包關(guan) 係保持穩定並長久不變的政策含義(yi) 和實施辦法，研究出台農(nong) 村土地承包經營權流轉指導意見。

成都的農(nong) 村產(chan) 權製度改革吸引了全國各地政府官員和學者的參觀學習(xi) 。然而，很多人從(cong) 自身利益的角度隻看到了或者隻關(guan) 注在土地方麵的改革，而這樣的學習(xi) 模仿容易走樣。成都的改革是以農(nong) 村產(chan) 權製度改革為(wei) 核心，但又不完全是農(nong) 村產(chan) 權製度改革。圍繞農(nong) 村產(chan) 權製度改革，一係列改革隨之進行。

比如，在“三個(ge) 集中”推進過程中，成都明顯感覺到城市和鄉(xiang) 村在管理體(ti) 製上的分割。因此，成都對規劃、住房、交通、衛生、社保等30多個(ge) 部門，逐一進行職能調整，在全國率先實行城鄉(xiang) 貫通的“大部製”改革，例如，房管局變更為(wei) 城鄉(xiang) 房管局，不但負責城市房產(chan) 管理，也負責農(nong) 房管理，率先實現城鄉(xiang) 房屋同證同權統一管理。

不僅(jin) 如此，由於(yu) 農(nong) 村居住環境改變，原來的鄉(xiang) 村已經逐漸成為(wei) 社區，這是成都新型城市化的一個(ge) 標誌。在這一背景下，成都將農(nong) 村給予與(yu) 城市一樣的公共服務管理。

2009年開始，成都實施村級公共服務和社會(hui) 管理改革，每年為(wei) 每個(ge) 村安排20萬(wan) ~30萬(wan) 元專(zhuan) 項資金，用於(yu) 7大類59項村級項目建設。在國內(nei) ，這項改革是第一次將村級公共服務資金納入財政預算，第一次對村級公共事務進行科學分類，初步構建了一套城鄉(xiang) 統籌的基本公共服務標準體(ti) 係和供給機製。

農(nong) 村產(chan) 權製度的改革雖然是“牽牛鼻子”，但沒有配套政策是很容易扭曲的。

郭曉鳴表示，成都的農(nong) 村產(chan) 權製度是以土地確權為(wei) 主線展開的，但在實踐中發現很多矛盾。都江堰市第一次確權試點就“確”不下去了，最後試點村鶴鳴村的方法就是采取實際丈量麵積確權，把矛盾交給農(nong) 民自己解決(jue) ，建立農(nong) 民議事會(hui) 。

這種議事會(hui) 製度從(cong) 確權之後，逐漸成為(wei) 成都農(nong) 村基層治理模式，不僅(jin) 解決(jue) 農(nong) 村產(chan) 權製度改革，而且還涉及到村務管理等其他內(nei) 容。這一製度是從(cong) 每個(ge) 村民小組推選社員代表，然後在村組設立村民議事會(hui) 。

具體(ti) 流程是：首先向每個(ge) 農(nong) 戶發送、發放意見征求表，形成每戶的意見“今年應該幹什麽(me) ”，然後再交由小組討論，這樣按照小組初審——議事會(hui) 審議——村民代表大會(hui) 審定——公示無異議的程序執行。項目結束之後再評議考核。

2010年11月16日，成都發布戶改方案，實現城鄉(xiang) 人員的自由流通，農(nong) 民進城不以犧牲承包地等為(wei) 代價(jia) ，這為(wei) 農(nong) 民進城提供有利條件。在推進城鄉(xiang) 統籌的過程中，成都在醫療、教育等社會(hui) 保障領域的改革也伴隨推行。因此，成都統籌委主任秦代紅才可以表示，通過深入推進城鄉(xiang) 統籌發展的持續努力，成都城鄉(xiang) 居民所享受到的公共服務水平差已經基本找平了，這就為(wei) 成都推行戶籍改革、統一戶籍奠定了良好的基礎。

2010年，春節後的第一天，成都市召開深入推進農(nong) 村工作“四大基礎工程”大會(hui) 。“四大基礎工程”就是農(nong) 村基層民主政治建設、農(nong) 村產(chan) 權製度改革、農(nong) 村土地綜合整治、村級公共服務及社會(hui) 管理改革。

陳家澤表示：“這是係統工程，單兵獨進的改革收益很小。農(nong) 村產(chan) 權製度改革解決(jue) 要素流動的問題，土地綜合整治解決(jue) 成本支付的問題，而公共服務和社會(hui) 管理改革則是解決(jue) 發展共享問題，基層民主是解決(jue) 改革進程治理結構的問題。”

最新數據顯示，成都市城鄉(xiang) 居民收入差從(cong) 2002年的2.66：1降低到2010年的2.54：1。

從(cong) 2003年開始推行以“三個(ge) 集中”為(wei) 核心的城鄉(xiang) 一體(ti) 化建設，繼而又在2007年獲批國家統籌城鄉(xiang) 綜合配套試驗區，經曆7年多試驗改革，成都統籌城鄉(xiang) 改革取得明顯突破。

2010年11月17~19日，國家發展改革委副主任彭森率中央、國家部委聯合調研組赴成都市，就落實國務院領導同誌批示精神，總結推廣成都市統籌城鄉(xiang) 綜合配套改革試點經驗進行專(zhuan) 題調研。“成都經驗”被寫(xie) 進“十二五”規劃。

成都的統籌城鄉(xiang) 試驗或成為(wei) 探索解決(jue) “三農(nong) ”問題的突破口。梳理7年多來成都統籌城鄉(xiang) 發展脈絡，梳理“成都經驗”的意義(yi) 亦在於(yu) 此。

“三個(ge) 集中”：效果與(yu) 隱憂

雙流縣彭鎮昆山社區已經是成熟的社區，原來分散的幾個(ge) 村莊的農(nong) 民都集中在這裏居住。

2003年，為(wei) 了興(xing) 建彭鎮工業(ye) 港，要進行搬遷。充分征求村民意見後，開始規劃建設集中居住的小區。由於(yu) 村民勞作半徑擴大，又考慮到土地集中經營，借鑒廣東(dong) 等沿海地方的一些做法進行土地集中流轉。

這就是以村組為(wei) 單位，將分散的承包土地集中起來“出租”給企業(ye) ，企業(ye) 與(yu) 農(nong) 民約定租金支付數額和方式，農(nong) 民也可就近到企業(ye) 打工獲得工資性收入。這一做法使得農(nong) 民改善了居住條件，同時增加了收入。

彭鎮的做法收到比較好的效果，開始在全縣推廣，進而受到成都市認可，被濃縮成“三個(ge) 集中”，即工業(ye) 向集中發展區集中、農(nong) 民向城鎮和農(nong) 村新型社區集中、土地向適度規模經營集中。

現在，成都市很多區縣鄉(xiang) 村，都可以看到成片土地種植蔬菜瓜果，或者花卉苗木的。