外資並購遭遇第三道檻

外資並購進入中國的“安檢門”正在加快搭建。

本報獲悉，繼日前發布《建立外國投資者並購境內(nei) 企業(ye) 安全審查製度的規定》後，商務部外資司目前正在進一步討論製定關(guan) 於(yu) 此規定的操作實施細則和規程。

據商務係統知情人士透露，根據目前對細則安排的內(nei) 部討論意見，我國可能將建立類似於(yu) 美國海外投資委員會(hui) (CFIUS)的組織，旨在管理外資並購安全的國家安全審查機製也將推出。

在此機製下，將可能設立一個(ge) 有國務院多個(ge) 相關(guan) 部委局和一些重要行業(ye) 協會(hui) 參加的、類似“部際聯席會(hui) 議”的安全審查機構。安全審查機製的執行標準，將以行業(ye) 和資金規模作為(wei) 雙重參考。

“有可能列出一份戰略性和敏感性行業(ye) 的清單。這份清單包含了很多行業(ye) ，同時劃分也很細。”商務係統一位參與(yu) 細則討論的知情人士表示，有關(guan) 需要進行並購安全審查的行業(ye) 領域、金額範圍等標準，都將在商務部正在製定的實施細則中得到解決(jue) 。

多個(ge) 部委行協參與(yu) 聯席審查

據了解，早在2009年初，《國家安全審查機製方案》就已基本完成。但由於(yu) 時值國際金融危機爆發，全球經濟形勢尚未明朗，該方案被擱置下來。

在今年1月的全國商務工作會(hui) 議上，商務部部長陳德銘提到將“創新利用外資管理模式”，“將外資準入管理與(yu) 經營者集中反壟斷審查、外資並購安全審查有機結合起來，依法保護國內(nei) 產(chan) 業(ye) 安全。”

這是商務部首次把“依法保護國內(nei) 產(chan) 業(ye) 安全”寫(xie) 入年度工作報告中的利用外資部分中。

據記者了解，我國建立國家產(chan) 業(ye) 安全審查機製，將參照美國辦法，建立所有相關(guan) 部門參與(yu) 的外資審查機構，根據我國情況製定細則。

根據外資並購製度規定，安全審查的範圍包括：外國投資者並購境內(nei) 軍(jun) 工及軍(jun) 工配套企業(ye) ，重點、敏感軍(jun) 事設施周邊企業(ye) ，以及關(guan) 係國防安全的其他單位；外國投資者並購境內(nei) 關(guan) 係國家安全的重要農(nong) 產(chan) 品、重要能源和資源、重要基礎設施、重要運輸服務、關(guan) 鍵技術、重大裝備製造等企業(ye) ，且實際控製權可能被外國投資者取得。

“與(yu) 前幾年媒體(ti) 廣泛使用的‘經濟安全’概念不同，這裏使用了國家安全和國防安全兩(liang) 個(ge) 概念。而且比較具體(ti) 規定了涉及國家安全的6個(ge) 領域。” 北京新世紀跨國公司研究所所長王誌樂(le) 說。

他表示，有了比較明確的規定，可以防止把一般領域的企業(ye) 間的重組並購動輒上升為(wei) 國家安全，混淆企業(ye) 利益博弈與(yu) 國家安全的關(guan) 係。

目前，商務部內(nei) 部正在就規定的實施細則進行討論。據參與(yu) 討論的商務係統人士透露，安全審查重點鎖定“涉及國民經濟命脈的行業(ye) 和關(guan) 鍵領域內(nei) ”，包括國防敏感工業(ye) 部門（裝備類、戰略高科技類）、基礎及壟斷型產(chan) 業(ye) （礦產(chan) 、電網、鐵路、電信、公用設施、物流、農(nong) 業(ye) 等）；行業(ye) 主導或骨幹企業(ye) （市場份額、技術品牌重要性）；外商投資背景審查（是否受政府控製）；投資對本國市場壟斷的可能性；對本國環境生態或居民健康的危害等。

在此機製下，將會(hui) 出現一個(ge) 類似於(yu) “部際聯席會(hui) 議”的機構——包括國家發改委、工業(ye) 和信息化部、商務部、國防科工委、科技部、農(nong) 業(ye) 部、國資委、銀監會(hui) 、國家工商總局以及稅務總局等多個(ge) 部委和一些重要的行業(ye) 協會(hui) 都將納入其中。

由於(yu) 美國海外投資委員會(hui) 的調查屬於(yu) 機密事務，它並不一定會(hui) 向有關(guan) 企業(ye) 透露自己調查的具體(ti) 方向，調查對象亦無法在法庭上挑戰該委員會(hui) 的決(jue) 定。

目前尚不清楚我國未來的聯席委員會(hui) 審查將以何種方式展開，但據商務係統人士透露，可以確知的是，安全審查與(yu) 反壟斷的調查將是互相獨立的，後者對外資並購的審查主要是集中在並購行為(wei) 對產(chan) 業(ye) 競爭(zheng) 的影響層麵，而非國家或產(chan) 業(ye) 安全。

根據有關(guan) 機製設計，商務部將負責受理外商投資企業(ye) 並購國內(nei) 企業(ye) 的安全審查的申請，在受理這些申請之後向部際安全審查的聯席會(hui) 議，提請審查，並執行相關(guan) 的審查決(jue) 定。

審查將參考行業(ye) 和資金規模

在《建立外國投資者並購境內(nei) 企業(ye) 安全審查製度的規定》發布後，業(ye) 界麵臨(lin) 一些困惑。

“如何區別《反壟斷法》中的合並控製審查與(yu) 《規定》中的安全審查，是有待澄清的問題，因為(wei) 理論上存在同時麵對兩(liang) 種審查的可能。”歐盟商會(hui) 競爭(zheng) 子工作組主席Francois Renard在2月日發給本報記者的郵件中表示：

2009年7月，商務部對《關(guan) 於(yu) 外國投資者並購境內(nei) 企業(ye) 的規定》進行修改，刪除第五章“反壟斷審查”，而對經營者集中申報標準的相關(guan) 問題，以我國反壟斷法和《國務院關(guan) 於(yu) 經營者集中申報標準的規定》為(wei) 依據。

這次出台的規定，又提出並購安全審查。

曾任商務部跨國研究中心主任的王誌樂(le) 對此給出的解釋是：不管外資還是內(nei) 資企業(ye) ，都有搞壟斷破壞市場秩序的可能，甚至連國有企業(ye) 、政府都有可能壟斷，《反壟斷法》解決(jue) 的是此類問題，從(cong) 性質到範圍，與(yu) 《規定》都是不同的。

此外，據本報了解，未來國家安全審查機製的執行標準，將可能以行業(ye) 和資金規模雙重為(wei) 參考。

“有可能列出戰略性和敏感性行業(ye) 的清單，但由於(yu) 行業(ye) 之間差異性很大，所以達到多少金額、占市場比例多少需要接受審查，不能一概而論。”上述參與(yu) 細則討論的知情人士告訴記者，這份清單根據國際慣例是不需要對外公開的，包含了很多行業(ye) 進去，同時劃分也很細。

不過本報獲悉，目前正在修訂的第五版《外商投資產(chan) 業(ye) 指導目錄》，將與(yu) 安全審查清單有一定的相關(guan) 性。這份《目錄》旨在進一步優(you) 化外商在中國投資的結構，最快可在今年內(nei) 出台。

其中鼓勵類的行業(ye) 主要包括：新能源、新材料、生物醫藥、高端製造業(ye) 、信息產(chan) 業(ye) 等領域。此外，鼓勵跨國公司在中國設立研發中心和延伸產(chan) 業(ye) 鏈。

對此，Francois Renard表示， “自去年6月《關(guan) 於(yu) 建立外國投資者並購境內(nei) 企業(ye) 安全審查製度》的草案公布以來，許多問題已經得到解決(jue) ，然而《通知》仍然引發了一些擔憂，例如對於(yu) 行業(ye) 的定義(yi) 過於(yu) 寬泛。”

圍繞清單產(chan) 生的另一個(ge) 焦點，是需要審查的金額範圍。據參與(yu) 內(nei) 部研討的人士透露，圍繞並購金額與(yu) 國家安全的關(guan) 係，引發了不少爭(zheng) 論。

“由於(yu) 每個(ge) 行業(ye) 的大小不同，特點也不一樣，很難精準地判斷一個(ge) 並購案金額達到多少就影響國家安全了，而且行業(ye) 的情況是變動的，但是標準難以隨著行業(ye) 的變化而變化。”一位參與(yu) 研討的人士告訴記者。

此外，每一個(ge) 行業(ye) 的階段性情況也不同。

“在行業(ye) 發展初期，需要並購，讓外資整合整個(ge) 行業(ye) ，這時是應該鼓勵的；而在行業(ye) 的發展成熟期，比如3－5家企業(ye) 就占了整個(ge) 行業(ye) 的70％－80％，就不應該再鼓勵了。”商務部研究院跨國經濟研究中心主任何曼青說。

而且按照現行規定，3000萬(wan) 元以下的外資並購項目，審批權已經下放到地方，需要新的規定把他們(men) 納入這一機製之中。

因此，關(guan) 於(yu) 需要進行安全審查的並購案的金額範圍，目前商務部內(nei) 部尚未達成明確意見。

外資填補4萬(wan) 億(yi) 重組資金缺口

2003年前後，外資並購在我國一度占FDI投資5%。之後，隨著跨國公司開始並購我國戰略產(chan) 業(ye) 和行業(ye) 龍頭企業(ye) ，國家經濟安全問題引起各方關(guan) 注。從(cong) 2006年起，外資財團在中國市場的並購工作遭遇越來越多的阻力。

IBM2008年6月發布的《全球CEO調查報告》表明，受訪的全球1130位CEO中，僅(jin) 24%的人傾(qing) 向於(yu) 在中國市場上采用並購以實現增長。

據王誌樂(le) 介紹，與(yu) 全球跨國並購相比，我國外資並購總額還相當低。2004年到2009年，我國實際使用外資總額約4900億(yi) 美元，其中外資並購總額僅(jin) 有90億(yi) 美元。外資並購占外商投資總量不到2%。遠遠低於(yu) 全球平均水平。

“中國現有國企40多萬(wan) 家，實現產(chan) 權結構多元化，進行資產(chan) 重組至少需要4萬(wan) 億(yi) 元，如此巨大的資金缺口，靠國內(nei) 的非國有企業(ye) 投資顯然滿足不了，外資並購是一支需要借助的力量。”何曼青說。

國內(nei) 輿論對外資並購的擔憂，主要指向兩(liang) 種結果：一是外資並購以消滅國內(nei) 競爭(zheng) 對手，獲取國內(nei) 市場份額甚至壟斷為(wei) 目的；二是外資把並購企業(ye) 轉變為(wei) 其下屬一家“既沒有知識產(chan) 權，也沒有核心技術”的加工企業(ye) 。

而這兩(liang) 種可能性，都將被納入正在搭建的安全審查係統的審查範圍內(nei) 。

在這一係統搭建完成後，外資進入中國並購將經過三道門檻：一是《外商投資產(chan) 業(ye) 指導目錄》下的產(chan) 業(ye) 準入門檻；二是《反壟斷法》針對市場集中度的審查。三是安全審查。

部分專(zhuan) 業(ye) 人士相信，隨著我國外資並購法規的不斷完善與(yu) 並購環境的優(you) 化，中國將會(hui) 迎來如同美國在20世紀90年代那樣的跨國並購熱潮，成為(wei) 亞(ya) 洲乃至世界最大的並購中心之一。

“中國的吸收外資中97%是以綠地直接投資實現的，並購隻占到3%，也許今後可能會(hui) 是8%、10%的速度發展上去，中國市場吸收外資並購會(hui) 越來越多。”商務部發言人姚堅在2月17日表示。