轉基因安全立法僵局

於(yu) 文軒則強調，僅(jin) 僅(jin) 靠立法本身是遠遠不夠的，強有力的法律實施、政策支持、技術支撐，以及良好的公眾(zhong) 意識和充分的公眾(zhong) 參與(yu) 等因素，都是有效解決(jue) 轉基因食品安全問題必不可少的條件。

從(cong) 棉花、大豆到水稻，轉基因生物已經悄然走進中國人的生活。不過，中國至今無法對轉基因生物及其製品的培育、流通進行有效監管，導致違法成本低廉等重重問題。一個(ge) 明顯的例證是，中國尚未批準轉基因水稻的大規模商業(ye) 化種植，中國製造的米粉卻在過去幾年間屢屢被歐盟和日本檢測出轉基因成分。

據新華社報道，全國人大農(nong) 業(ye) 與(yu) 農(nong) 村委員會(hui) 不久前在一份報告中呼籲國務院有關(guan) 部門研究立法涉及的糧食轉基因管理問題，並爭(zheng) 取在2011年將《糧食法》草案提請全國人大常委會(hui) 審議。目前，環保部正組織轉基因生物安全法起草工作，科技部也在為(wei) 啟動轉基因生物安全立法做前期準備工作，商務部則建議結合《糧食法》起草加強對轉基因立法問題的研究。

不過，接受本刊記者采訪的相關(guan) 人士透露，中國轉基因安全立法形勢並不樂(le) 觀。在環保部、科技部和農(nong) 業(ye) 部等部門之間，不僅(jin) 在各自審批與(yu) 監管的權限上出現衝(chong) 突，甚至對於(yu) 立法的必要性本身也存在分歧。

立法缺失

2001年6月，國務院公布《農(nong) 業(ye) 轉基因生物安全條例》（下稱《條例》）。次年，農(nong) 業(ye) 部發布了涉及農(nong) 業(ye) 轉基因生物安全評價(jia) 、進口安全和標識的三個(ge) 配套管理辦法。中國由此實施對大豆、玉米、棉花等轉基因產(chan) 品的標識製度，並對農(nong) 業(ye) 轉基因生物的研究、試驗、生產(chan) 、加工、經營和進出口活動實施全麵監管。

但無論是《條例》本身的局限，還是其執法力度，都難以令人滿意。

中央民族大學生命與(yu) 環境科學院首席科學家、國家生物產(chan) 業(ye) 發展專(zhuan) 家谘詢委員會(hui) 委員薛達元教授說，雖然《條例》和農(nong) 業(ye) 部配套辦法相繼頒布，但這些法規在地方上並未能得到嚴(yan) 格實施。以中國已應用多年的轉基因抗蟲棉為(wei) 例，各地的轉基因抗蟲棉種子來源可謂五花八門、錯綜複雜。

薛達元還說，《條例》屬於(yu) 行政法規，級別較低，轉基因生物安全管理需要更全麵、更具有可執行性的法律。

中國政法大學環境資源法學院副教授於(yu) 文軒也告訴本刊記者，在中國的轉基因生物安全法律框架中，目前的專(zhuan) 門法規主要是有關(guan) 部門從(cong) 本部門管理角度製定的法規和規章，並沒有一部從(cong) 整個(ge) 轉基因生物安全角度出發的綜合性立法，容易導致多頭管理、重複管理和管理規範缺失。另一方麵，農(nong) 業(ye) 轉基因生物安全管理立法盡管存在一些問題，但相對而言較為(wei) 完備，林業(ye) 轉基因生物、轉基因食品藥品等方麵則相對被忽視。

“綠色和平”曾多次稱，轉基因大米和米粉已經非法進入湖北、湖南、廣東(dong) 、福建等地市場，普通消費者在不知不覺中就會(hui) 輕易地購買(mai) 到違法產(chan) 品。負責食品與(yu) 農(nong) 業(ye) 項目的工作人員方立峰對本刊記者說，中國現有涉及轉基因的法律框架，對預先防範風險的原則體(ti) 現得不夠，而且商業(ye) 化審批隻注重短期研究，不重視長期影響，其決(jue) 策過程也缺乏公眾(zhong) 參與(yu) ，所有這些都應該通過立法得以體(ti) 現。

國際壓力

正如氣候變化國際談判勢必增加中國國內(nei) 的溫室氣體(ti) 減排壓力，中國參與(yu) 的轉基因生物國際公約，也將倒逼中國政府部門對轉基因生物安全嚴(yan) 加監管。

1992年，中國作為(wei) 第一批締約方簽署了聯合國《生物多樣性公約》。在此框架之下，各國於(yu) 2000年在加拿大通過《卡塔赫納生物安全議定書(shu) 》（下稱《議定書(shu) 》）。這是一份具有法律約束力的國際文件，其中涉及到轉基因生物安全問題。2005年，中國國務院終於(yu) 批準了該議定書(shu) 。

在對待轉基因食品安全的態度上，從(cong) 《議定書(shu) 》到歐盟的法律框架，均采取風險預防原則，主張即使科學上沒有確鑿證據證明該危害必然發生，也應采取必要預防措施，以盡量減少潛在風險。美國則堅持實質等同原則，認為(wei) 除非能夠證明轉基因食品存在風險性，否則即認定其與(yu) 傳(chuan) 統食品在實質上是等同的，不存在風險。

根據《議定書(shu) 》要求，對於(yu) 包括轉基因生物在內(nei) 的、缺乏科學定論的改性活生物體(ti) ，進口方可要求出口者提供相關(guan) 資料、進行風險評估，並做出是否進口和延長審理期限的決(jue) 定。

由於(yu) 各國在違約賠償(chang) 問題上沒有達成一致，這份國際法律文件實際上缺乏執行力。直到2010年10月，在日本名古屋召開的《議定書(shu) 》第五次締約方會(hui) 議上，才通過補充協議，規定締約方可要求直接或間接管理轉基因生物的所有者、開發者、生產(chan) 者、進出口者等肇事者恢複原狀並負擔相關(guan) 費用；締約方有必要根據國內(nei) 法律製定財政措施，以便為(wei) 預防損失而建立保險和基金等。

參加了這次會(hui) 議的環保部自然生態保護司生物安全管理處王捷處長表示，《議定書(shu) 》至此才有了真正可操作的基礎。

該補充協議還需40個(ge) 國家的通過才有效。業(ye) 內(nei) 人士指出，中國國內(nei) 的立法進度顯著落後於(yu) 國際公約，也意味著中國可能承擔更大的賠償(chang) 風險，中國可能付出的代價(jia) 也未必低於(yu) 轉基因食品所帶來的眼前利益。

於(yu) 文軒介紹說，歐盟已經在立法上分別從(cong) 新食品和新食品成分、由轉基因生物製成的特定食品的強製標識等方麵進行了規範。即便是同為(wei) 發展中國家的印度，其2005年頒布的《食品安全和標準法》中已有針對轉基因安全的具體(ti) 規定。此外，日本、美國、巴西、韓國等國家和中國台灣地區也製定並實施了有關(guan) 轉基因食品安全的立法。

有觀點認為(wei) ，海外市場準入對於(yu) 中國轉基因水稻商業(ye) 化的經濟影響不可低估。根據歐盟委員會(hui) 每周公布的歐盟食品飼料快速警報，從(cong) 2006年9月起，包括法國、德國在內(nei) 的六個(ge) 歐盟國家發出了16個(ge) 涉及中國米製品含轉基因成分的通報，產(chan) 品涉及米粉幹、大米蛋白等。日本政府部門也曾公開稱，中國部分米製品中含有未經批準的轉基因大米成分，並要求相關(guan) 公司召回流入市場的產(chan) 品。

“綠色和平”表示，當海外市場啟動控製措施後，其對中國出口企業(ye) 的影響不僅(jin) 局限在產(chan) 品的直接銷售層麵，還有可能影響企業(ye) 的整個(ge) 營銷體(ti) 係。

眾(zhong) 口難調

立法保證轉基因生物及其製品的安全，似乎是順理成章的事情。這既可以防範轉基因生物對人體(ti) 健康和生態環境的可能不利影響，也有利於(yu) 中國維護自身貿易利益、全麵履行生物安全國際法義(yi) 務。但在實際的立法操作過程中，阻力重重。

薛達元對本刊記者說，環保部門一直在做研究，希望推動立法，但立法過程一直進行不下去，主要是農(nong) 業(ye) 部門的反對聲音很大，他們(men) 覺得現有的法律已經足夠了。

王捷告訴本刊記者，目前有關(guan) 轉基因安全的法律規定隻涉及農(nong) 業(ye) ，這是因為(wei) 當時製定時比較匆忙，許多方麵沒考慮進去，包括轉基因作物的環境釋放問題等。他表示，在審批過程中，不能農(nong) 業(ye) 部一家說了算。國際上對於(yu) 轉基因安全立法工作在全麵推進，中國作為(wei) 締約國已經有了承諾，“國內(nei) 還是這種狀況，就很麻煩。”

當然，在薛達元看來，即便是出台一部專(zhuan) 門的法律，也不可能由環保部來統一管理轉基因生物安全，因為(wei) 國內(nei) 沒有任何法律賦予環保部這個(ge) 職能，就算是環保部牽頭，也要與(yu) 其他部門合作。

科技部農(nong) 業(ye) 與(yu) 農(nong) 村司農(nong) 業(ye) 處處長許增泰也表示，雖然從(cong) 科技部的角度希望有一部專(zhuan) 門的法律保障來轉基因安全，但幾個(ge) 部委之間的協調難度很大。