聯通電信反壟斷案3年無果

      曆時3年時間，發改委對中國聯通、中國電信的反壟斷調查，一直未有最終結果。在兩(liang) 家公司相繼上交了整改報告後，有輿論認為(wei) ，第一例央企反壟斷案將會(hui) 以“企業(ye) 認錯，政府終止調查”而收場。

　　2月19日，國家發改委價(jia) 格監督檢查與(yu) 反壟斷局局長許昆林透露，此前遭到發改委反壟斷調查的中國電信和中國聯通日前已分別提交最新整改情況。發改委正在根據反壟斷法相關(guan) 規定，對兩(liang) 家公司是否完全履行承諾、[在長沙注冊(ce) 香港公司服務]相關(guan) 整改措施是否消除了涉嫌壟斷行為(wei) 後果等情況進行評估，並將根據評估結果，依法作出處理決(jue) 定。

　　一段時期以來，中國聯通、中國電信的反壟斷調查甚囂塵上，引起社會(hui) 廣泛關(guan) 注。而有業(ye) 內(nei) 人士分析，中國第一例央企反壟斷案很可能將以“企業(ye) 認錯，政府終止調查”而收場。

　　涉嫌壟斷關(guan) 鍵是限製競爭(zheng) 行為(wei)

　　2011年11月，國家發改委已就寬帶接入問題對中國電信、中國聯通展開反壟斷調查，調查的主要內(nei) 容是：中國電信、中國聯通在寬帶接入及網間結算領域是否利用自身具有的市場支配地位阻礙影響其他經營者進入市場。發改委表示，若能認定違法，兩(liang) 家企業(ye) 將被處以“上一年度營業(ye) 額1%至10%”的巨額罰款。

　　這一消息不僅(jin) 在媒體(ti) 間引起軒然大波，社會(hui) 公眾(zhong) 也極為(wei) 關(guan) 注。因為(wei) 網速、網費問題爭(zheng) 論已久，電信、聯通等網絡供應商的服務與(yu) 收費行為(wei) 一直以來也是備受詬病。同時有報道稱，截至2010年，我國寬帶上網平均速率排名全球第71位，不及美國、英國、日本等30多個(ge) 經濟合作組織國家平均水平的十分之一，但平均一兆每秒網速的接入費用卻是發達國家平均水平的三到四倍。

　　麵對執法機關(guan) 的強硬態度及社會(hui) 公眾(zhong) 的普遍質疑，電信、聯通於(yu) 2011年12月2日在官方網站同時發出聲明，承認在互聯互通以及價(jia) 格上確實存在不合理行為(wei) ，同時承諾整改，將提升網速並降低寬帶資費。

　　“通過自查，發現中國電信集團公司與(yu) 其他骨幹網運營商之間的互聯互通質量未完全達到相關(guan) 主管部門的要求，沒有實現充分互聯互通。同時，在向互聯網服務提供商提供專(zhuan) 線接入業(ye) 務方麵，由於(yu) 競爭(zheng) 和管理原因導致價(jia) 格差異較大。”中國電信在聲明中表示。

　　中國聯通也表示：“自查中發現公司在向互聯網服務提供商提供專(zhuan) 線接入業(ye) 務方麵，價(jia) 格管理不到位、價(jia) 格差異較大。”

　　國務院反壟斷委員會(hui) 專(zhuan) 家谘詢組副組長、對外經濟貿易大學法學院教授黃勇在接受法治周末記者采訪時表示，兩(liang) 家被調查的關(guan) 鍵是“價(jia) 格歧視”，如何實現“互聯互通”的問題。

　　一位業(ye) 內(nei) 人士告訴記者，發改委調查中國電信、中國聯通寬帶接入領域反壟斷問題，主要是指接入的價(jia) 格，比如甲是最終用戶，甲購買(mai) 他的寬帶，價(jia) 格就可以便宜。但是如果甲是競爭(zheng) 對手，購買(mai) 的接入價(jia) 格就會(hui) 相對較高。並不是指麵向最終用戶的壟斷。

　　2014年2月19日，在國家發改委就價(jia) 格監管與(yu) 反壟斷工作情況舉(ju) 行的新聞發布會(hui) 上，對於(yu) 電信聯通價(jia) 格壟斷案的調查，發改委價(jia) 格監督和反壟斷局局長許昆林表示，主要是調查中國電信以過高的價(jia) 格變相拒絕與(yu) 中國鐵通交易，另外還有中國電信和中國聯通對互聯網服務提供ISP商實行價(jia) 格歧視的問題。隨著調查的深入，[在武漢注冊(ce) 香港公司服務]發現中國電信和中國聯通兩(liang) 家公司占有的資源占市場總額的90%以上，但沒有實現充分的互聯互通，所以使得在相關(guan) 市場缺乏競爭(zheng) 。

　　此前，國家發改委價(jia) 格監督檢查與(yu) 反壟斷局副局長李青透露，在聯通電信壟斷案中，經營者曾拋出一堆技術問題來幹擾調查，而這些技術背後都是利益問題。

　　反壟斷效果何在

　　“對消費者來說，最重要的是提升消費者的上網速率，降低收費標準，消除涉嫌壟斷行為(wei) 。”許昆林介紹，按照發改委的要求，兩(liang) 個(ge) 公司分別在2012年和2013年把整改情況作了報告，最近的一次報告是2013年12月23日和2014年1月7日，中國聯通和中國電信向發改委進行了報告。從(cong) 報告和初步了解的情況看，互聯互通質量有較大幅度提高。

　　在實際生活中，中國聯通和中國電信的整改措施究竟如何？

　　記者在北京公主墳一家電信營業(ye) 廳中了解到，中國電信綁定座機的寬帶套餐2M年費1200元，4M年費1500元。

　　“事實上去年也是這個(ge) 價(jia) 格。”一位工作人員表示，並未感覺到明顯降價(jia) ，但是這款去年主打的套餐現在已經不推薦使用了，因為(wei) “不合算”。目前推薦使用的是月繳費95元的4M新套餐，但須購買(mai) 600元手機一部，同時還可以贈送189手機號。記者了解到，聯通今年也推出了一款類似服務。

　　許昆林表示，調查時要求兩(liang) 個(ge) 公司必須實現充分的互聯互通。之前有關(guan) 部門協調一個(ge) 政策，就是聯通要跟電信互聯互通時單向向電信每個(ge) G交13萬(wan) 元，聯通有抵觸情緒，使得兩(liang) 家在互聯互通上有障礙。在了解了情況之後，相關(guan) 部門要求他們(men) 實現免結算。2012年以來，兩(liang) 家公司按照要求大幅度擴容，原來他們(men) 之間的互聯互通隻有277G，現在增加到757G，翻了幾番。

　　許昆林表示，從(cong) 2013年1月1日起，兩(liang) 個(ge) 公司實行了對等互聯互不結算，建立起了有利於(yu) 互聯互通的良性基礎。

　　這種改革是反壟斷的作用還是市場本身的作用？“今天的通訊市場較3年之前有很大不同，各項技術的提升加速了整個(ge) 市場的發展。”黃勇說，技術進步在其中起了一定作用，到底反壟斷能起到多大作用還要評估。而諸如“互聯互通”的問題，依靠企業(ye) 自身改革也很難實現。因為(wei) 背後是巨大的利益，相對於(yu) 聯通，中國電信的利益蛋糕更為(wei) 巨大，想要撼動其利益顯然需要借助外力。

　　同時從(cong) 事IT業(ye) 務的律師趙占領強調，事件本身涉及的是價(jia) 格歧視、互聯互通的問題，跟民企準入沒有關(guan) 係，對民企沒有直接影響。

　　為(wei) 民資進入電信業(ye) 開路

　　“對於(yu) 中國電信、[瑞豐(feng) 注冊(ce) 美國公司、美國商標注冊(ce) 服務]中國聯通的聲明，發改委應該組織聽證會(hui) ，請電信行業(ye) 相關(guan) 人士、反壟斷法專(zhuan) 家、潛在的利益受損方、存在利益競爭(zheng) 者、社會(hui) 公眾(zhong) 人士等幾方麵代表出席，對此事發表意見。”中國政法大學教授、反壟斷專(zhuan) 家李曙光表示，發改委反壟斷局既然已經介入調查，就要給公眾(zhong) 一個(ge) 清晰、全麵、透明的交代。

　　根據記者了解，中國聯通、中國電信兩(liang) 家企業(ye) 稱，已向發改委提交中止反壟斷調查申請，發改委也證實收到其申請，正在按反壟斷法進行審查。如果發改委經過審查接受了中國電信、中國聯通的中止調查申請，則本案的調查結果就是——中國電信、中國聯通的行為(wei) 既不會(hui) 被認定為(wei) 違法，也不會(hui) 被認定是合法，而是被要求遵守其向執法機關(guan) 申請中止調查時所作出的“承諾”。

　　記者了解到，依據反壟斷法承諾製度(是指在反壟斷法執行機關(guan) 調查壟斷案件時，如果經營者向執法機關(guan) 作出停止或修正特定行為(wei) 的承諾，執法機關(guan) 認為(wei) 經營者的承諾足以消除行為(wei) 的消極影響，則可接受該承諾並據此作出決(jue) 定，要求經營者履行其承諾，從(cong) 而結束案件調查程序的壟斷行為(wei) 處理方式)，發改委可以中止反壟斷調查。

　　而對於(yu) “承諾”，從(cong) 事反壟斷相關(guan) 業(ye) 務的律師王文書(shu) 指出，本案曝光之後，公眾(zhong) 關(guan) 注較多的是兩(liang) 家企業(ye) 是否真的實施了價(jia) 格歧視等壟斷行為(wei) ，這是本案的實體(ti) 問題。而“承諾”決(jue) 定是一種壟斷行為(wei) 處理方式，屬於(yu) 程序性製度。承諾決(jue) 定作為(wei) 一種極為(wei) 特殊的壟斷行為(wei) 處理方式，其適用必須慎重，因為(wei) 它不僅(jin) 可能影響人們(men) 對實體(ti) 問題的看法，也可能在適用中帶來諸多消極效應。

　　事實上，此案調查了3年，時間如此之長，人們(men) 並未看到發改委對電信、聯通的罰單，至今也沒有結案。

　　雖然還沒有結案，但是中國電信和中國聯通在遭到反壟斷調查後，承諾降低資費和寬帶接入費，消費者還是享受到了一部分益處。對此，黃勇認為(wei) 所謂的“打老虎”對彰顯反壟斷法的威力是有作用的。

　　黃勇表示，之前國有企業(ye) 對反壟斷法都比較陌生，一些涉嫌違法的行為(wei) 仍被一些企業(ye) 和行業(ye) 協會(hui) 認為(wei) 具有正當性。

　　此外，通過對涉嫌壟斷行業(ye) 的調查，可以引起和推動決(jue) 策層對於(yu) 行業(ye) 管理體(ti) 製的重新認識。“打老虎”的一個(ge) 更為(wei) 深遠的意義(yi) 在於(yu) ：引起對下一步行業(ye) 管製體(ti) 製改革、引入競爭(zheng) 機製、評估競爭(zheng) 政策在壟斷行業(ye) 可行性和路徑的價(jia) 值重估。

　　黃勇表示，從(cong) 壟斷到逐步走向市場化，電信這樣的壟斷行業(ye) 就用了3年的時間，可見反壟斷的不易。“在這3年裏，從(cong) 虛擬運營商牌照落地，到電信業(ye) 務資費標準審批的取消，盤踞市場的格局被逐步打破。”黃勇說。

　　對電信業(ye) 的調查，受訪專(zhuan) 家認為(wei) ，發改委的最終判定結果將對電信業(ye) 未來格局產(chan) 生重要影響，能為(wei) 民資進入電信業(ye) 敞開大門。北京大學教授曹鳳岐（微博)表示，發改委的反壟斷調查會(hui) 有助於(yu) 民營企業(ye) 進入部分壟斷行業(ye) 。