低價藥出局政府采購 醫藥公司狀告重慶衛生局

 在多次質疑、申訴無果後，劉群最終選擇了起訴。2010年6月30日，同時也是重慶市醫藥行業(ye) 協會(hui) 副會(hui) 長的劉群，其所控製的三家公司狀告重慶市衛生局醫藥招標違法案，在重慶市渝北區人民法院公開審理。

三公司起訴稱，重慶市衛生局在基本藥物集中招標采購的評標、定標過程中，遴選標準設置極不合理，同時還以不當理由，使得這三家製藥公司部分高質、高產(chan) 、低價(jia) 的參選藥品不能入圍。

此案在重慶醫藥界引發廣泛關(guan) 注。多位民營藥企負責人向本刊記者表示，他們(men) 也麵臨(lin) 招標不公的問題，有的企業(ye) 甚至因為(wei) 未能中標而麵臨(lin) 倒閉。他們(men) 將靜觀此案的最終結果，決(jue) 定是否也要起訴。

自2009年新醫改方案正式實施以來，有關(guan) 基本藥物和補充藥物必須統一招標采購的規定引發了廣泛的爭(zheng) 議。衛生行政部門將此舉(ju) 視為(wei) 減少藥物流通環節和有效降低藥價(jia) 的手段，但同時，一年多以來，因質疑藥品招標不公，藥企狀告衛生部門的事件屢次發生。

為(wei) 何狀告衛生局

此次狀告重慶市衛生局的三家公司——重慶天聖製藥集團股份有限公司、湖北天聖清大製藥有限公司、湖北天聖康迪有限公司，均為(wei) 劉群旗下企業(ye) 。

2010年5月17日，在經過專(zhuan) 家組定量評價(jia) 、定性評價(jia) 和議價(jia) 後，重慶市2010年基本藥物集中采購的預入圍結果產(chan) 生，並陸續開始對外發布。

三原告發現，他們(men) 投選掛網基本藥物和其他基本藥物共56種，最終入圍的僅(jin) 為(wei) 37種。他們(men) 認為(wei) ，“被告在評標、定標過程中，遴選標準設置極其不合理，更以不當理由排除其高質量、高產(chan) 量、低報價(jia) 的部分參選藥品入圍，致使原告的合法權益受到嚴(yan) 重損害。”

根據《重慶市基本藥物集中采購實施方案》(2010年)的規定，對競標藥品的質量評價(jia) 指標包括臨(lin) 床療效評價(jia) 、安全性評價(jia) 、企業(ye) 排名、質量標準、是否有過劣藥記錄、品牌、生產(chan) 管理質量等，總分為(wei) 65分。其中，企業(ye) 排名分值最高，為(wei) 22分；安全性評價(jia) 占15分。

劉群表示，他的公司在全國醫藥工業(ye) 企業(ye) 排名第68位，在100名以內(nei) ，就排名而言，應獲全分；在質量標準、臨(lin) 床療效評價(jia) 、生產(chan) 管理質量等方麵，都有相關(guan) 資質、專(zhuan) 利等作支撐。

2010年5月18日，重慶天聖製藥集團股份有限公司向重慶市衛生局提交了一份名為(wei) 《懇請把我集團未中標的藥品納入中標範圍的請求》。但該請求未獲回應，最後三家公司決(jue) 定起訴。

更關(guan) 鍵問題是，原告方質疑被告重慶市衛生局直接組織、主持藥品集中招標采購的資格。原告方代理律師宋道蘭(lan) 表示，重慶市衛生局作為(wei) 行政監管部門，隻能是藥品集中采購的監督者，其直接從(cong) 事藥品集中采購係違法行為(wei) ，“且在招標的具體(ti) 事宜中，用主觀評價(jia) 對付客觀評價(jia) ，僅(jin) 僅(jin) 用兩(liang) 天時間就評價(jia) 了9000多個(ge) 品種。”

重慶市衛生局則辯稱，依據衛生部等九部委《關(guan) 於(yu) 印發〈關(guan) 於(yu) 建立國家基本藥物製度的實施意見〉的通知》(衛藥政發[2010]78號)，“政府舉(ju) 辦的醫療衛生機構使用的基本藥物，由省級人民政府指定以政府為(wei) 主導的藥品集中采購相關(guan) 機構按政府采購法和招投標法的有關(guan) 規定，實行省級集中網上公開招標采購。”

該局表示，其並沒有實施招標行為(wei) ，是重慶市醫療機構藥品和醫療器械集中采購領導小組牽頭組織實施此次集中采購工作。該領導小組有多個(ge) 成員單位，重慶市衛生局隻是其中之一，而其具體(ti) 辦事機構——重慶市醫療機構藥品和醫療器械集中采購領導小組辦公室設置在衛生局。因此，重慶市衛生局並不是適格的被告。

重慶市衛生局還答辯稱，今年參加重慶市基本藥物集中采購報名的生產(chan) 企業(ye) 1185家，報價(jia) 藥品9091個(ge) ，中標2542個(ge) ，中標率達27.96%。湖北天聖清大製藥有限公司的中標率26.67%，與(yu) 全市的中標率相當。

不過，具有價(jia) 格優(you) 勢的藥品未能中標，是原告方質疑的重點。劉群認為(wei) ，他們(men) 的一些藥品價(jia) 格低於(yu) 其他廠家卻未能入圍；其中有些藥品價(jia) 格低於(yu) 中標價(jia) ，甚至是經評審的投標價(jia) 格中最低的，也沒能入圍。比如，同樣是烏(wu) 雞白鳳丸的水蜜丸，6克10袋裝，太極集團[7.55 2.72%]重慶桐君閣[9.35 2.52%]藥廠有限公司的中標價(jia) 是16.36元，而其報價(jia) 僅(jin) 為(wei) 12.89元卻未能中標；同樣是板藍根顆粒10克20袋裝，通化萬(wan) 通藥業(ye) 股份有限公司中標價(jia) 是11.20元，而其報價(jia) 是7.33元。

連鎖反應

三原告所訴招標價(jia) 格虛高問題，也引起當地多個(ge) 貧困區縣衛生局的注意。他們(men) 紛紛向重慶市衛生局提交情況報告，稱此次全市範圍的藥品集中招標，絕大多數藥品中標價(jia) 格都高於(yu) 去年區縣同種藥品的采購價(jia) ，也高於(yu) 基層藥店的價(jia) 格。

招標結果揭曉三天後，重慶市醫療機構藥品和醫療器械集中采購領導小組召開電視電話會(hui) 議，宣布從(cong) 6月1日起啟動執行市級基本藥物集中采購的結果。就在當天，重慶市黔江區緊急製定了黔江衛[2010]42號文——《重慶市黔江區關(guan) 於(yu) 市級基本藥物集中采購公示中標價(jia) 明顯高於(yu) 我區現行基本藥物采購價(jia) 的緊急報告》。

該報告稱，5月17日重慶市在網絡上發布《關(guan) 於(yu) 對基本藥物集中采購預入圍藥品進行公示的通知》後，黔江區衛生局便將市級基本藥物集中采購公示中標價(jia) ，與(yu) 黔江區基本藥物采購價(jia) 進行了對比，發現此次藥品采購價(jia) 格明顯偏高，可能將引發連鎖不良反應。

報告稱，黔江區2009年10月集中詢價(jia) 采購藥品2267個(ge) 品規(其中基本藥物647個(ge) 品規)，而此次重慶市集中采購預入圍藥品2536個(ge) 品規(全部為(wei) 基本藥物)。這兩(liang) 次采購中，品規、生產(chan) 廠家完全相同的藥品共186種，均為(wei) 常用藥。

對比這186種藥品的采購價(jia) 發現，重慶市采購價(jia) 高於(yu) 黔江區采購價(jia) 的有169種，重慶市采購價(jia) 平均高出黔江區采購價(jia) 77%。其中，市級采購價(jia) 高出50%以下的為(wei) 43個(ge) 品種，占25.4%，高出50%至1倍的有32個(ge) 藥品，占18.9%；高出1倍-2倍的有59個(ge) 品種，占34.9%；高出2-20倍的藥品有35個(ge) 品種，占20.7%；高出1倍以上的有94種，占55.6%。而市級采購價(jia) 格略低於(yu) 黔江區采購價(jia) 格的僅(jin) 有17種。

是否實施本次市級基本藥物集中采購結果，讓黔江區衛生局進退兩(liang) 難。如果執行，全區區級醫療機構、鄉(xiang) 鎮衛生院和社區衛生服務機構，基本藥物價(jia) 格將平均上漲70%-80%，其中50%左右的基本藥物價(jia) 格將上漲1倍以上，基層醫療衛生機構將麵臨(lin) 難題。藥價(jia) 在短期內(nei) 猛漲，特別是醫療機構藥價(jia) 高於(yu) 藥店，而醫院卻沒有合適的理由向民眾(zhong) 解釋，可能會(hui) 引發不穩定因素。他們(men) 因此給黔江區政府打報告，希望能夠解決(jue) 好此事。

繼黔江區之後，墊江、豐(feng) 都等區縣的衛生局也陸續向本級政府和重慶市衛生局打報告反映藥價(jia) 問題。這些地方要麽(me) 屬於(yu) 三峽庫區，要麽(me) 屬於(yu) 少數民族地區。這些報告稱，如果嚴(yan) 格執行此次招標的結果，“可能要付出衛生事業(ye) 發展停滯、城鄉(xiang) 居民基本醫療保險製度受損、群眾(zhong) 醫藥負擔再次加大的沉重代價(jia) 。”

藥品集中招標功過

自2003年開始，國務院開始在全國農(nong) 村試點新型農(nong) 村合作醫療製度。同時，國家加大了力度整治藥價(jia) 虛高的問題，藥品集中招標試點作為(wei) 一種手段，迅速在全國推開。

2009年1月，國家六部委再次出台規定，要求進一步規範醫療機構藥品集中采購工作，使其在保證藥品質量、控製虛高藥價(jia) 、整頓購銷秩序、治理商業(ye) 賄賂、糾正不正之風等方麵發揮重要作用。

該規定首次提出兩(liang) 項措施：藥品集中采購由批發企業(ye) 投標，改為(wei) 由藥品生產(chan) 企業(ye) 直接投標；配送由生產(chan) 企業(ye) 或委托具有現代物流能力的藥品經營企業(ye) ，改為(wei) 向醫療機構直接配送。這一做法意味著將降低藥價(jia) 的希望，寄托在藥品的集中采購招標方式上。

但是，“解決(jue) 了老問題，來了新問題”。自2009年末起，各地連續出現人大代表質疑新藥品招標製度“提高了藥品價(jia) 格”的問題。與(yu) 此同時，在山東(dong) 、江蘇等地，連續出現藥品招標問題引發的訴訟。訴訟對象多為(wei) 衛生部門，他們(men) 被質疑作為(wei) 監督機關(guan) ，影響了醫院和企業(ye) 的交易，通過所謂招標，將醫院的采購定價(jia) 權牢牢地掌握在了自己手中，造成了行政壟斷。

“各地藥品集中招標采購的組織者是不是具有行政壟斷性，這固然是一個(ge) 問題，但不是藥價(jia) 虛高問題的關(guan) 鍵。”北京大學政府管理學院教授顧昕認為(wei) ，最為(wei) 根本的原因是，藥品采購的招標中，評標專(zhuan) 家大多來自公立醫院，或者同公立醫院有千絲(si) 萬(wan) 縷的關(guan) 係，而政府對公立醫院的藥品出售設定了加成管製，導致大家對藥品中標價(jia) 虛高睜一隻眼閉一隻眼。

中國社科院經濟研究所研究員朱恒鵬研究發現，二三級醫院之所以偏好高批發價(jia) 采購藥品，是由15%的加價(jia) 率管製(業(ye) 內(nei) 所謂的順價(jia) 加價(jia) 政策)所致。假設某藥品采購價(jia) 隻有3元，醫院隻能加價(jia) 0.45元；而如果采購價(jia) 抬高到10元，醫院就可以加價(jia) 1.5元，合法的利潤就多了1.05元。“所以，加價(jia) 率管製政策是抬高藥價(jia) 的罪魁禍首之一。”

此次重慶醫藥招標案的興(xing) 訟者，同時也是重慶市醫藥行業(ye) 協會(hui) 副會(hui) 長的劉群，對本刊記者表示，他起訴的目的，不僅(jin) 僅(jin) 是為(wei) 自己維權，更希望能夠推動醫療改革的進步。他認為(wei) ，藥品集中招標采購的目的是想解決(jue) 藥價(jia) 虛高的問題，但“事實上卻很可能反而助推藥價(jia) 上漲，同時給用藥安全帶來影響”。

“解決(jue) 之道很簡單，”顧昕表示：“政府不要管人家賺15%，也不要管人家什麽(me) 零差率。你給藥品設定一個(ge) 價(jia) ，這個(ge) 價(jia) 是天花板，不得突破，剩下的就讓市場主體(ti) 自己來做就是了。”

業(ye) 內(nei) 專(zhuan) 家表示，僵化的行政思維導致了藥品集中采購製度的變形和異化，解決(jue) 之道仍然是市場化。“從(cong) 發達國家的經驗看，藥品生產(chan) 和批發環節的市場集中度提高，有助於(yu) 政府對藥品市場監管的有序和有效，而且也有助於(yu) 降低監管成本。”朱恒鵬說。