旅遊業高成長隱憂多 《旅遊法》亟須細則

作為(wei) 《旅遊法》正式實施後的首個(ge) “黃金周”長假已結束，管理部給出的統計數據顯示，長假旅遊熱度依然高漲，無論是人數還是消費額均同比上漲。但從(cong) 假期期間的媒體(ti) 曝光來看，此次國慶“黃金周”的旅遊質量並沒有因《旅遊法》的實施而明顯改善。[注冊(ce) 香港公司]

雖然，以往備受詬病的零負團費、強製購物等侵害遊客利益的行為(wei) ，一定程度上得到遏製，但由於(yu) 散客比例大幅提高，旅遊景點的應對明顯不足，頻繁出現遊客人數超負荷，旅遊設施無法滿足遊客需求的狀況。

此外，由於(yu) 《旅遊法》相關(guan) 條款規定模糊，有些問題並未得到有效的解決(jue) 。比如，旅遊景點門票過高，並未體(ti) 現出《旅遊法》第四條規定的“利用公共資源建設的遊覽場所應當體(ti) 現公益性質”。

國內(nei) 法律專(zhuan) 家和旅遊業(ye) 內(nei) 人士均認為(wei) ，相關(guan) 部門應該製定《旅遊法》實施細則，使該法具有可操作性和可訴性，切實起到規範旅遊市場秩序的立法目的。

高昂的門票

根據國家統計局和國家旅遊局聯合發布的數據顯示，[香港公司注冊(ce) ]今年國慶長假期間，全國共接待遊客4.28億(yi) 人次，同比增長15.1%。實現旅遊收入2233億(yi) 元，比2012年中秋節國慶節假期增長21.2%，遊客人均花費521元。納入全國假日旅遊統計預報體(ti) 係的125個(ge) 旅遊景區（點），國慶假期共接待3125萬(wan) 人次，門票收入16.6億(yi) 元。

旅遊相關(guan) 數據的年年攀升背後也是全國景區（點）門票價(jia) 格的水漲船高。此次被媒體(ti) 曝光的廬山景區以近2000元的價(jia) 格居全國之首。雖然很多景區的高價(jia) 由於(yu) 各種管理、曆史原因造成，但許多景區紛紛步入百元門票俱樂(le) 部，公眾(zhong) 看不起風景，已成為(wei) 旅遊業(ye) 的一大硬傷(shang) 。

由於(yu) 已經有了法律依據，此問題引起了法律界人士的關(guan) 注。10月10日，河北冀港律師事務所韓甫政律師通過快遞方式，向國家發改委遞交了“下調故宮博物院門票價(jia) 格申請書(shu) ”。

韓甫政認為(wei) ，根據10月1日生效的《旅遊法》第四條規定，利用公共資源建設的遊覽場所應當體(ti) 現公益性質。而故宮博物院是在明、清兩(liang) 代皇宮及其收藏的基礎上，建立起來的中國最大的綜合性博物館，其是祖先留給全中國人的遺產(chan) ，應當屬於(yu) 法定的公共資源。但是，故宮現在的門票價(jia) 格並未體(ti) 現“利用公共資源建設的遊覽場所應當體(ti) 現公益性質”。

韓甫政經研究相關(guan) 資料發現，根據《故宮博物院年鑒》等公開資料，故宮博物院2009年門票收入5.6億(yi) 元；2010年為(wei) 5.9億(yi) 元；2011年為(wei) 門票收入6.5億(yi) 元。他認為(wei) ，現在涉嫌成為(wei) 我國乃至世界最暴利行業(ye) 等結果，故宮博物院還是原來的門票價(jia) 格等行為(wei) ，自然也就缺少或沒有了法律所要求的“公益性質”。

故宮門票的旺季價(jia) 格是60元，淡季門票40元。從(cong) 世界各國的情況看，埃及國民遊覽舉(ju) 世聞名的金字塔，門票價(jia) 格隻需約合1元人民幣；美國自由女神像等文化遺產(chan) 公園則不收門票；英國國家博物館又名不列顛博物館，則實行免費或捐購製等。

“在旅遊法強調公共資源遊覽場所公益性質和讓人民充分享受改革帶來紅利的今天，外國對公共資源遊覽場所的政策及管理模式，我國有必要學習(xi) 和借鑒。”韓甫政說。

為(wei) 此，韓甫政認為(wei) ，現在故宮的門票價(jia) 格，沒有體(ti) 現出法律所要求的公益性質，因此申請國家發改委依據《旅遊法》等相關(guan) 規定，下調故宮博物院的門票價(jia) 格。

概括性規定

旅遊產(chan) 業(ye) 專(zhuan) 家、中國社會(hui) 科學院旅遊研究中心特約研究員劉思敏認為(wei) ，要落實《旅遊法》利用公共資源建設的遊覽場所應當體(ti) 現公益性質。很大程度取決(jue) 於(yu) 如何界定“公共資源”。

公共資源因為(wei) 產(chan) 權屬性不同，以及公共旅遊資源的品質等級不同，性質可能差距很大。如果沒有具體(ti) 的、可操作性的規範，這樣抽象的規定，可能在執行中要麽(me) 難以兼顧公平，要麽(me) 很難落實。

以鳳凰古城為(wei) 例，城裏雖也有沈從(cong) 文故居等屬於(yu) 政府的文物保護單位及政府資產(chan) ，但整體(ti) 卻是社區型景區，乃是主要由私有產(chan) 權性質的民居聚合而成的人文景觀，少量“公共資源”和當地居民的大量“私有資源”夾雜在一起，很難簡單地參照“利用公共資源建設的景區”來管理。

對於(yu) 上述問題《旅遊法》中隻是概括的規定，利用公共資源建設的遊覽場所應當體(ti) 現公益性質。

中國人民大學商法研究所所長、長期關(guan) 注消費者權益保護問題的劉俊海教授認為(wei) ，如此概括性的規定，使得《旅遊法》不具有可操作性和可訴性，使得該法的落實受到了很大的影響。

曾經自曝行業(ye) 黑幕，《叫我如何不宰你》的作者、[香港注冊(ce) 公司]導遊鄔敬民認為(wei) ，《旅遊法》製定的很粗糙，像第四條那樣的條款還有很多。

鄔敬民指出，比如，該法第四十三條規定，利用公共資源建設的景區的門票以及景區內(nei) 的遊覽場所、交通工具等另行收費項目，實行政府定價(jia) 或者政府指導價(jia) ，嚴(yan) 格控製價(jia) 格上漲。擬收費或者提高價(jia) 格的，應當舉(ju) 行聽證會(hui) ，征求旅遊者、經營者和有關(guan) 方麵的意見，論證其必要性、可行性。

但是，旅遊者聽證代表該怎麽(me) 選擇？因為(wei) 旅遊者大多數是外地人，甚至是外國人，是從(cong) 當地、全國還是全世界範圍篩選聽證代表？再者，旅遊者的成分十分複雜，各階層各種收入水平的遊客都有，如何確保聽證使各階層的人滿意？

是否出台細則

4月25日，《旅遊法》經十二屆全國人大常委會(hui) 第2次會(hui) 議通過。此後，多位專(zhuan) 家和業(ye) 內(nei) 人士呼籲出台實施細則。今年7月底國家旅遊局副局長杜一力表示，依據國家有關(guan) 立法原則和規定，不會(hui) 出台《旅遊法》實施細則，將依靠市場主體(ti) 雙方執行以及推動政府職能的落地來貫徹落實《旅遊法》。

比如，國慶長假期間，由於(yu) 景區超載接待遊客，各熱門景區無不是人滿為(wei) 患，九寨溝景區發生了遊客大規模滯留事件。

事實上，為(wei) 了維護遊客人身安全，對景區超載接待遊客的問題，《旅遊法》中明確規定，“景區在旅遊者數量可能達到最大承載量時，未依照本法規定公告或者未向當地人民政府報告，未及時采取疏導、分流等措施，或者超過最大承載量接待旅遊者的，由景區主管部門責令改正，情節嚴(yan) 重的，責令停業(ye) 整頓1個(ge) 月至6個(ge) 月。”

但是，景區最大承載量概念卻十分模糊，《旅遊法》提到的承載量控製方法還需要明確的執行細則，且由於(yu) 景區的不同，實踐起來難度比較大。鄔敬民認為(wei) ，由於(yu) 《旅遊法》的條文十分粗糙，缺少可操作性，又涉及到眾(zhong) 多的管理部門，如果製定實施細則和嚴(yan) 格執法，《旅遊法》可能麵臨(lin) 未生先死的尷尬局麵。

劉俊海則建議，應該由國務院法製辦牽頭，協調相關(guan) 部門盡快製定《旅遊法》實施細則，使該法具有可操作性和可訴性，切實起到規範旅遊市場秩序的立法目的。