中國石油業每年壟斷利潤4378億

隻要存在製度性進入壁壘，即使其他條件與(yu) 完全競爭(zheng) 相同，行政性壟斷在一定的需求條件下同樣會(hui) 形成高價(jia) 格、低產(chan) 量以及福利損失

“行政性壟斷”，是指行政部門設立的壟斷，[美國注冊(ce) 公司]即由某個(ge) 行政部門通過行政文件(如條例、規章或意見等

)的形式授予經營主體(ti) 企業(ye) 或兼有營利性活動的行政機構的壟斷性權力，主要表現為(wei) 進入壁壘的設置和對價(jia) 格的管製獲得特殊的便利和優(you) 勢，形成不同程度的壟斷勢力與(yu) 地位的狀況。

廣義(yi) 上，行政部門利用其起草立法草案的優(you) 越地位，通過較弱的立法機關(guan) 設立的有利於(yu) 某(些)企業(ye) 的壟斷權，也可稱為(wei) 行政性壟斷。

行政性壟斷的性質與(yu) 原因

中國主要的行政性壟斷行業(ye) ，幾乎都是從(cong) 完全的計劃體(ti) 製中演化而來的。它是經濟體(ti) 製改革不徹底的產(chan) 物。

中國的經濟體(ti) 製改革在相當程度上，是迫於(yu) 財政收支的壓力而產(chan) 生與(yu) 展開的，當中小國有企業(ye) 的虧(kui) 損造成巨大的財政壓力時，政府部門則有動力將這些國企通過產(chan) 權改革交由市場決(jue) 定存亡。

然而，經過多年的財政體(ti) 製改革，中央政府的主要財政收入來源已經變為(wei) 征稅收入。將行政性壟斷權作為(wei) 一種優(you) 惠政策給予國有企業(ye) ，則是減輕國有企業(ye) 所帶來的財政負擔的方法。因此，中央政府雖然還有改革國有企業(ye) 的動力，卻沒有打破壟斷的動力了。

隨著中國經濟改革的成功，巨大的國內(nei) 市場逐漸顯現出來，反過來凸顯對這些市場壟斷的價(jia) 值。由於(yu) 不上交利潤，也無需限製工資和獎勵的發放，行政性壟斷利益增加一分，擁有壟斷權的企業(ye) 就會(hui) 分得將近一分；它們(men) 作為(wei) 一個(ge) 利益集團，就會(hui) 有充分的動力去爭(zheng) 取更大的行政性壟斷權。

行政性壟斷權的獲得，通常是經過“院內(nei) 活動”，采取“部門立法”的形式實現的。“院內(nei) 活動”是指國有企業(ye) 高層管理者通過遊說行政部門官員而獲得行政性壟斷權的行為(wei) 。一個(ge) 原因是，行業(ye) 部門官員與(yu) 所屬行業(ye) 的企業(ye) 高管可以轉換身份，相互進入對方領域任職。這在多個(ge) 行政性壟斷行業(ye) 中都有顯現。

所謂“部門立法”，就是行政部門主導甚至操控的立法；廣義(yi) 上，“部門立法”還意味著行政部門的行為(wei) 實際上有著立法或修法的作用。

行政性壟斷是與(yu) 我國的憲法相抵觸的。自改革開放以來，我國憲法經曆數次修正，其基本原則已有很大改變，增加了“社會(hui) 主義(yi) 市場經濟”，“國家鼓勵、支持和引導非公有製經濟的發展”等內(nei) 容。包含設立行政性壟斷權內(nei) 容的法律和行政文件，已然與(yu) 我國現行憲法的相關(guan) 規定不相一致。

另外，從(cong) 程序上講，授予某一(類)企業(ye) 壟斷權是重大的經濟決(jue) 策，是對基本經濟製度(“社會(hui) 主義(yi) 市場經濟”)的改變，根據《立法法》，應由立法機關(guan) 立法設立。根據法律保留原則，不經立法機關(guan) 設立的壟斷權，是對潛在競爭(zheng) 者的經濟自由權和消費者選擇自由權的限製。

我國的實踐中，大多數的行政性壟斷的依據隻是行政機關(guan) 的規範性文件，屬於(yu) 行政部門的自我授權。這些利用行政性公權力設立的壟斷權，[注冊(ce) 英國公司]具有某種程度上的違憲性質和違法性質。

行政性壟斷行為(wei) 及其後果

行政性壟斷主要表現為(wei) 設置進入壁壘和價(jia) 格管製。而後者又可以分為(wei) 兩(liang) 種：一種是賣方的或銷售的價(jia) 格管製；一種是買(mai) 方的或購買(mai) 的價(jia) 格管製，表現為(wei) 對行政性壟斷權的擁有者在資源和其他投入的價(jia) 格上的優(you) 惠以至免費。

在行政性壟斷下，企業(ye) 雖可呈現華麗(li) 的賬麵業(ye) 績，但其真實績效卻十分糟糕。例如，由於(yu) 我國銀行業(ye) 的進入管製和利率管製，2010年位列世界十大銀行的工商銀行[-0.48% 資金 研報]、建設銀行[-0.86% 資金 研報]和中國銀行[-0.35% 資金 研報]，其真實淨利潤分別隻占名義(yi) (賬麵)淨利潤的15.1%、15.7%和19.9%，利潤水分占到八成以上。更重要的是，行政性壟斷及其所致的分配扭曲，不僅(jin) 造成嚴(yan) 重的效率損失(或福利損失)，而且對社會(hui) 公平與(yu) 正義(yi) 構成損害。

理論分析表明，隻要存在製度性進入壁壘，即使其他條件與(yu) 完全競爭(zheng) 相同，在一定的需求條件下，這種行政性壟斷同樣會(hui) 形成高價(jia) 格、低產(chan) 量以及福利損失。

利用行政部門設置的進入壁壘而形成的壟斷高價(jia) ，將原來消費者剩餘(yu) 轉變為(wei) 企業(ye) 利潤的情形，就是一種不公正的收入分配扭曲。如果將相當於(yu) 壟斷利潤部分的資源用於(yu) 其他由市場決(jue) 定的用途，就可以多生產(chan) 出一定數量的產(chan) 品。這些產(chan) 品的價(jia) 值(廣義(yi) 上，還可加上消費者剩餘(yu) )就是行政性壟斷造成的壟斷利潤部分(即分配扭曲部分)的機會(hui) 損失，也就是社會(hui) 福利損失。

買(mai) 方的管製價(jia) 格(較低或零的要素價(jia) 格)也是一種嚴(yan) 重的收入分配扭曲，它將本來屬於(yu) 國家(即全體(ti) 人民)或其他經濟主體(ti) 的巨額財富轉移給了國有企業(ye) ，顯然是不公正的。我們(men) 假定行政性壟斷企業(ye) 少支付的資源租金用於(yu) 占用更多的生產(chan) 要素，如勞動力、土地和資金，這些生產(chan) 要素如果用於(yu) 其他由市場決(jue) 定的用途，可以生產(chan) 出更多的產(chan) 品，這些產(chan) 品的價(jia) 值(還可以加上消費者剩餘(yu) )就是這部分分配扭曲帶來的機會(hui) 損失，也就是社會(hui) 福利損失。

社會(hui) 福利損失一的估計：中國電信[2.75%][微博]、中國移動[1.38%][微博]和中國聯通[0.56% 資金 研報][微博]2003年-2010年社會(hui) 淨福利損失為(wei) 846億(yi) 元。2003年-2010年電信行業(ye) 的淨福利損失上限總共為(wei) 4417億(yi) 元。石油行業(ye) 的社會(hui) 福利淨損失為(wei) 13091億(yi) 元。

社會(hui) 福利損失二壟斷利潤估計：電信產(chan) 業(ye) 平均每年的行政性壟斷租金約313億(yi) 元，這同時也是消費者被轉移走的福利。石油行業(ye) 由於(yu) 壟斷高價(jia) 帶來的壟斷利潤為(wei) 4378億(yi) 元。食鹽業(ye) 壟斷企業(ye) 的壟斷利潤達到177億(yi) 元/年，這也同時是消費者每年的損失。這些數量都同時是社會(hui) 福利損失的數量。

社會(hui) 福利損失三的估計：2001年-2010年，中石油公司共少付工業(ye) 土地租金1668億(yi) 元；中石油和中石化的加油站用地少付租金1765億(yi) 元，少付的石油資源租金為(wei) 2898億(yi) 元；三大石油企業(ye) 少付的財務費用為(wei) 2245億(yi) 元。這些數量都同時是社會(hui) 福利損失的數量。

行政性壟斷還導致資源配置的低效率。以鐵路行業(ye) 為(wei) 例，在正常的情況下購買(mai) 火車票還很困難，說明普通客車的供給存在著一般性的短缺。從(cong) 兩(liang) 條東(dong) 西大動脈京藏高速和青銀高速上的長長的運煤車龍就可以判斷，普通鐵路的貨運供給也是短缺的。

尤其是自2010年以來，京藏高速公路上竟頻現長達100公裏以上、時間達10天以上的大堵車。而高鐵線路上的列車數量達不到設計的正常水平，即已建成的鐵路資源不能充分利用。這說明，在高速鐵路和普通鐵路的投資比例上，有著嚴(yan) 重錯置。

我們(men) 估算，當高鐵的一條線路每天開出的列車對數高達129對時，高鐵的一單位平均成本所創造的效用，才能與(yu) 普通鐵路相同；而我們(men) 知道，現在最繁忙的京滬高鐵每天隻開出50對-90對列車。這意味著，每建1公裏高鐵所減少的普通鐵路的建設，都會(hui) 給社會(hui) 帶來淨損失。根據相關(guan) 數據計算，高鐵與(yu) 普通鐵路之間資源錯置的福利損失每年達533億(yi) 元。

將前述行政性壟斷的社會(hui) 福利損失一(含鐵路資源錯置損失)、社會(hui) 福利損失二和社會(hui) 福利損失三累加起來，2010年由行政性壟斷帶來的社會(hui) 福利損失至少有19104億(yi) 元。其中後兩(liang) 項共約16169億(yi) 元；這是沒有對應產(chan) 品和服務的貨幣量，必然帶來通貨膨脹壓力；具體(ti) 地，會(hui) 帶來2.44個(ge) 百分點的通貨膨脹率，相當於(yu) 當年商品零售價(jia) 格指數上漲率的78.74%。

行政性壟斷意味著對大眾(zhong) 利益的盤剝和對壟斷國企利益的輸送。例如，大多數市場經濟國家的存貸款利率差的均值在1%-2%之間。而我國一年期人民幣存貸款利率差多年來保持在3.06%，這主要依賴於(yu) 壓低存款利率1.5個(ge) 百分點實現的；因較低的存款利率，按2011年的全國存款平均餘(yu) 額771560億(yi) 元估計，全國個(ge) 人與(yu) 機構的利息損失則高達11573億(yi) 元。相當於(yu) 當年GDP的2.6%。此外，用調整準備金率手段替代調整利率手段，[英國公司注冊(ce) ]中央銀行上調一次0.5%的存款準備金率(以2011年6月20日為(wei) 例)，等價(jia) 的利率變動為(wei) 0.375%，2011年的六次上調準備金率，每次0.5%，相當於(yu) 為(wei) 銀行業(ye) 或其主要借款人減少了15623億(yi) 元的利息支出。與(yu) 此同時，作為(wei) 借款人的壟斷國企，也由此大幅減少了利息支出。

行政性壟斷還日益左右宏觀經濟政策的取向。例如近年來，調整存款準備金率，而不是調整利率，越來越成為(wei) 實施貨幣政策的主要手段。調整的頻率很高，一年最多可達到十次(2007年)；調整幅度高達14個(ge) 百分點，以至最高達到21.5%。這顯得有些“反常”。而從(cong) 銀行企業(ye) 的角度看，調整準備金率和調整利率卻有著非常顯著的區別。尤其是在實施緊縮政策時，采用提高準備金率的手段，會(hui) 使銀行免去提高利率的巨額成本。

由於(yu) 公權力作為(wei) 行政性壟斷的構成因素，以及政府部門在行政性壟斷的形成、維護和強化過程中的推動作用，在行政性壟斷對經濟效率和社會(hui) 正義(yi) 造成損害的同時，相關(guan) 行政部門和權力機關(guan) 的公信力和權威性也遭到相當程度的削弱和破壞。因此，與(yu) 其說國有企業(ye) 及其對國民經濟的控製(其實就是行政性壟斷)是“執政基礎”，毋寧說是一種真正的“執政威脅”。

行政性壟斷的破除

第一，若要破除行政性壟斷，首先須對我國行政部門的權力予以限定。我們(men) 強調，行政部門無權設立特定壟斷權，任何行政部門通過規章、條例設立的壟斷權都是非法的；應規定相關(guan) 行政部門回避與(yu) 本部門有關(guan) 的法律的“實施細則”或“條例”草案的起草，或加強對行政部門起草的特定法律的“實施細則”的審查，防止其中增加設立或擴張相關(guan) 特定壟斷權的條款。

此外，行政部門對市場價(jia) 格的管製的權力要經立法機關(guan) 同意，才能設立。獲得價(jia) 格管製權力的行政部門在行使此種權力時，要受到《價(jia) 格法》的約束，經過公正的聽證會(hui) 。特別是，要區分中央銀行為(wei) 實行貨幣政策而調整的利率和商業(ye) 銀行的利率，避免以實施貨幣政策為(wei) 名，對商業(ye) 銀行利率實行管製。

第二，我們(men) 要充分利用我國法律中已有的反壟斷資源。即使現行《反不正當競爭(zheng) 法》與(yu) 《反壟斷法》在遏製行政性壟斷方麵還有所不足，但該法中仍然不乏約束行政性壟斷行為(wei) 的規範性內(nei) 容。我國《反壟斷法》規定的壟斷行為(wei) 包括：經營者達成壟斷協議，經營者濫用市場支配地位，具有或者可能具有排除、限製競爭(zheng) 效果的經營者集中；同時，還專(zhuan) 章規定禁止“濫用行政權力排除、限製競爭(zheng) ”。

此外，關(guan) 於(yu) 公有製經濟和全民所有製企業(ye) 的憲法資源可以用來更有效地監督和約束使用和經營公共資源和國有資產(chan) 的管理層。正是因為(wei) 公有資源和全民所有的資產(chan) 歸全中國人民所有，就更應該加強對這些資源和資產(chan) 的掌控，使其不致流失到使用和經營它們(men) 的管理層手中；也正是因為(wei) 對公共資源和全民財產(chan) 的監督在製度上和技術上都存在難度，才更應該在憲法中強調，在法律中特別設立相應製度和規則。

第三，對有關(guan) 創設特定壟斷權的立法或修法草案，應建立“立法回避製度”，即與(yu) 某一特定壟斷權相關(guan) 的行政部門不應起草法案，至少要由立法機關(guan) 委托某一(些)中立方起草；再如，對於(yu) 特定產(chan) 業(ye) 的壟斷權創設草案，立法機關(guan) 應組織專(zhuan) 家委員會(hui) 進行谘詢；又如，應將特定壟斷權的創設作為(wei) 一種單項權力的創設，即不能以“類”為(wei) 單位創設壟斷權，如以“關(guan) 係國民經濟命脈”為(wei) 一類。

第四，全國人大常委會(hui) 作為(wei) 專(zhuan) 門的憲法監督機關(guan) ，可以也應當依照現行憲法，對於(yu) 涉嫌違憲設立行政性壟斷的立法進行清理、審查，對於(yu) 確實違憲的，應予以撤銷或宣布違憲無效。

當然，與(yu) 此同時，也可以依據現行的憲法性法律《立法法》的規定，分別由相應的有權機關(guan) (主要如全國人大常委會(hui) 或國務院)清理、撤銷現有的行政部門設立的行政性壟斷的各種行政文件。

第五，破除行政性壟斷還要從(cong) 司法改革的角度予以考慮。

其建議包括：不僅(jin) 僅(jin) 要允許當事人(而不限於(yu) 在位的企業(ye) )直接對涉嫌行政性壟斷的企業(ye) 向法院起訴，而且起訴不僅(jin) 僅(jin) 限於(yu) 請求壟斷企業(ye) 承擔民事責任，而是可以請求法院審查壟斷地位的合法性；修改相關(guan) 立法，使法院對行政性壟斷案件享有實質的審查權和對企業(ye) 壟斷地位的處分權；改造現行的反壟斷行政執法機製，關(guan) 鍵在於(yu) ：機構和職能要整合，權威要提高(例如，不能依賴於(yu) “向上級機關(guan) 建議”)，程序要正當(核心是確保公正、透明和參與(yu) ，而不能內(nei) 部操作)；要建立對行政性壟斷的公訴製度。

第六，行政層麵的破除行政性壟斷的改革，可以包括以下幾個(ge) 方麵：

直接鼓勵各種企業(ye) ，包括民營企業(ye) 和國有企業(ye) ，進入到沒有現行法律規定壟斷權的產(chan) 業(ye) 領域中。如在石油產(chan) 業(ye) ，就隻有行政文件而沒有法律限製進入。對任何阻礙企業(ye) 進入的行政部門，可施行行政懲罰。通過行政命令，廢除和禁止行政部門(及其控製的行政協會(hui) )自我授予的壟斷權。要求財政部和國土資源部等相關(guan) 部門，設立專(zhuan) 門機構，核查企業(ye) 占用的公共自然資源(包括土地、采礦權等)的數量，並按市場價(jia) 格向占用資源者征收租金。要求國有資產(chan) 監督管理委員會(hui) 參照社會(hui) 平均工資水平，合理設置國有企業(ye) 工資水平上限，對超出上限者予以懲罰。要求財政部設立專(zhuan) 門機構，對國有企業(ye) ，尤其是中央國有企業(ye) 的財務進行專(zhuan) 門監督，對利潤分配方案向國務院提出建議，嚴(yan) 格執行利潤的上繳，並對利潤再投資部分予以監督。從(cong) 長遠看，要推動國有企業(ye) 從(cong) 營利性領域退出。