專家建議煙草行業實行政企分開

目前，全國煙草行業(ye) 有包括深圳、大連在內(nei) 的33家省級煙草專(zhuan) 賣局和煙草公司，16家工業(ye) 公司，57家卷煙工業(ye) 企業(ye) ，1000多家商業(ye) 企業(ye) ，以及煙葉、[美國注冊(ce) 公司]卷煙銷售、煙機、物資、進出口等全國性專(zhuan) 業(ye) 公司和其他一些企事業(ye) 單位，全行業(ye) 職工51萬(wan) 人，實行垂直管理。

中國行政體(ti) 製改革研究會(hui) 副會(hui) 長、國家行政學院教授汪玉凱接受南都記者采訪時表示，縱使多次調整國家煙草專(zhuan) 賣局的主管部委，但煙草專(zhuan) 賣行業(ye) 的內(nei) 部管理機製一直沒有變化，該局始終兼有行政管理和市場主體(ti) 的雙重職能，煙草行業(ye) 政企合一的缺陷始終存在。

國家行政學院專(zhuan) 家建議，煙草行業(ye) 實行政企分開，尤其需要放棄政府部門對企業(ye) 的行政任命權，取消中國煙草總公司相關(guan) 領導的行政級別，逐步實現國企管理層職業(ye) 化和市場化。

“左手打右手”的尷尬現狀

自1998年改革以來，國務院己撤銷十多個(ge) 政企合一的部、委、局，國家煙草專(zhuan) 賣局是目前為(wei) 數不多的政企合一部門之一。國家煙草專(zhuan) 賣局既是決(jue) 策者又是執行者。

一位煙草係統內(nei) 部人士坦言，長期的專(zhuan) 賣製度，使得行業(ye) 高度壟斷，腐敗大量滋生，煙價(jia) 也不斷上漲，“同一套人馬，政府職能很難和企業(ye) 利潤完全脫離”。

“國家煙草專(zhuan) 賣局，[注冊(ce) 英國公司]一方麵是國務院部委機構，另一方麵又是煙草企業(ye) 。作為(wei) 政府機構，要負責監管；作為(wei) 企業(ye) ，又要提高生產(chan) 。左手打右手怎麽(me) 打？”新探健康發展研究中心副主任、原中國預防科學院副院長吳宜群接受南都記者采訪時坦言。

此外，煙草政企不分的體(ti) 製對控煙的阻礙長期為(wei) 外界所詬病。

“在我國，煙草工商業(ye) 屬於(yu) 國有企業(ye) ，由於(yu) 實行長期的壟斷，積累了豐(feng) 厚的資產(chan) 和利潤，形成了一個(ge) 固有的利益集團”，清華大學國情研究院教授胡鞍鋼主持的課題組撰寫(xie) 的《關(guan) 於(yu) 實施煙草產(chan) 業(ye) 轉型的建議》曾指出，煙草行業(ye) 政企不分，煙草專(zhuan) 賣局及其主管部門(工信部)成了煙草工商業(ye) 企業(ye) 這一特殊利益集團的“政治保護傘(san) ”，嚴(yan) 重幹擾了控煙政策的製定，成為(wei) 中國控煙的最大製度性阻礙。

省局以下的“政企分離”

如何破解中國“控煙之難”？多位學者和業(ye) 內(nei) 人士均將矛頭指向“政企合一”，支持國家煙草專(zhuan) 賣局和中國煙草總公司實行政企分開，在組織、人事和利益鏈條上切斷聯係，中國煙草總公司僅(jin) 作為(wei) 國有公司而存在。

事實上，早在2003年，煙草行業(ye) 就嚐試“工商分離”，在沿襲的煙草專(zhuan) 賣專(zhuan) 營體(ti) 製下，各省級煙草公司不再身兼兩(liang) 職(既負責本省煙草銷售，又負責管理本省煙廠)，而是隻管銷售，不再管理煙廠。此次改革中，煙草行業(ye) 的“龍頭”國家煙草專(zhuan) 賣局和中國煙草總公司卻未改革，仍同時肩負專(zhuan) 賣製度的管理者和生產(chan) 經營企業(ye) 這兩(liang) 種角色。因此，此次改革也被視為(wei) 省局以下的“政企分離”，顯然這一分離並未觸及更高層麵。

煙草專(zhuan) 賣製度可否撼動？

根據《煙草專(zhuan) 賣法》，“為(wei) 實行煙草專(zhuan) 賣管理，有計劃地組織煙草專(zhuan) 賣品的生產(chan) 和經營，提高煙草製品質量，維護消費者利益，保證國家財政收入製定本法”。在胡鞍鋼看來，“保證國家財政收入”這一目標成為(wei) 控煙的巨大阻力。他建議啟動修訂《煙草專(zhuan) 賣法》，廢除其中“保證國家財政收入”這一目的，同時建議取消煙葉稅，加大財政轉移支付，切斷地方政府對煙葉生產(chan) 的激勵機製。

廣東(dong) 商學院教師鄒方斌曾撰文建議廢除煙草專(zhuan) 賣製度。他認為(wei) ，專(zhuan) 賣製度下，煙草公司可以將絕大部分稅收負擔轉嫁給消費者和煙農(nong) ，大部分壟斷租金往往被一些擁有權力的政府官員攫取，或“合法”轉化為(wei) 煙草行業(ye) 過高的工資與(yu) 福利水平。

但煙葉稅的減少，是否會(hui) 減少政府財政收入？“各級財政和地方經濟對煙草產(chan) 業(ye) 的依賴度正在逐步下降”，清華大學國情研究院教授胡鞍鋼主持的課題組指出，即使在雲(yun) 南等部分傳(chuan) 統煙草大省，煙草產(chan) 業(ye) G D P比重也已大幅下降。

胡鞍鋼則認為(wei) ，在全國財政總收入持續提高的情況下，中央政府完全有能力通過轉移支付等手段推動地方降低煙草產(chan) 業(ye) 占地區經濟及財政收入來源比重。

在吳宜群看來，即使短期內(nei) 煙草行業(ye) 無法徹底實現政企分離，煙草專(zhuan) 賣局也不得參與(yu) 控煙履約政策的製定。

清華大學胡鞍鋼所在課題組也認為(wei) ，當前可以成立“國家控煙局”，全麵履行控煙職能。新成立的國家控煙局，將作為(wei) 製約煙草專(zhuan) 賣局的重要力量。胡鞍鋼曾公開表示，在新一屆國務院機構改革方案中，應加快推進國家煙草專(zhuan) 賣局和中煙總公司的政企分離，使國家煙草專(zhuan) 賣局轉變為(wei) 國家控煙局。

我國的煙草專(zhuan) 賣製度目前實行的是“統一領導、垂直管理、專(zhuan) 賣專(zhuan) 營”。

1984年1月6日[英國公司注冊(ce) ]，國務院將輕工業(ye) 部煙草專(zhuan) 賣局改為(wei) 國家煙草專(zhuan) 賣局，與(yu) 中國煙草總公司一套人馬、兩(liang) 塊牌子。隨後國家煙草專(zhuan) 賣局曾先後劃歸國家經貿委、發改委，2008年則歸工信部管理。盡管如此，國家煙草專(zhuan) 賣局、中國煙草總公司政企合一的體(ti) 製延續至今。