農業“十二五”規劃糧食安全仍是重點

“糧食播種麵積穩定在16億(yi) 畝(mu) 以上，綜合生產(chan) 能力達到5.4億(yi) 噸以上。”

近日，國家農(nong) 業(ye) 部公布了《全國農(nong) 業(ye) 和農(nong) 村經濟發展第十二個(ge) 五年規劃》(下稱規劃)，規劃要求堅持把保障糧食等主要農(nong) 產(chan) 品[14.87 -0.20% 股吧 研報]有效供給作為(wei) 首要任務。

農(nong) 業(ye) 部政法司司長張紅宇認為(wei) ，雖然我國已實現糧產(chan) 七連增，但未來糧食的供給仍處於(yu) “總量平衡、豐(feng) 年有餘(yu) ”的緊平衡狀態。但糧食增產(chan) 的潛力依然存在。

為(wei) 了保糧食安全，此次規劃提出優(you) 化糧食種植結構、推動生產(chan) 要素向糧食主產(chan) 區傾(qing) 斜、加快構建“七區二十三帶”農(nong) 業(ye) 戰略格局等措施。

不過，在中國人民大學農(nong) 業(ye) 與(yu) 農(nong) 村發展研究院副院長鄭風田看來，農(nong) 業(ye) 部在此次規劃中製定了很多數量型的目標，但完成這些目標的手段，農(nong) 業(ye) 部並不一定掌控，“例如，農(nong) 產(chan) 品價(jia) 格是發改委說了算，土地政策是國土資源部在管，涉農(nong) 資金要財政部來撥”，所以很多規劃難免“一廂情願”。

中國社科院農(nong) 發所研究員李國祥也認為(wei) 很多涉農(nong) 規劃缺乏“頂層設計和統籌考慮”，往往是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，在宏觀調控上，政府部門則是“急來抱佛腳”，反而是越調越糟、越控越亂(luan) 。

此次規劃在社會(hui) 關(guan) 注度頗高的土地管理製度改革上著墨不多，仍然延續了十七屆三中全會(hui) 的一些說法，並無多大突破和創新，不過這也許與(yu) 農(nong) 業(ye) 部在此問題上並無多大“話事權”有關(guan) 。多位受訪專(zhuan) 家皆表示了目前土地製度正在逐步“收緊”的觀點。

繞不過去的糧食安全

關(guan) 於(yu) 國家糧食安全，有關(guan) 部門一直以來的基調就是“這是農(nong) 業(ye) 的頭等大事，解決(jue) 糧食問題要立足國內(nei) ”。此次規劃不例外地開章明義(yi) 就提到：“解決(jue) 好13億(yi) 人口吃飯問題始終是治國安邦的頭等大事，必須把確保國家糧食安全放在農(nong) 業(ye) 和農(nong) 村經濟發展的首位，堅持立足國內(nei) 保障基本自給的方針”，並對此做了數字化的任務分解：糧食播種麵積穩定在16億(yi) 畝(mu) 以上，綜合生產(chan) 能力達到5.4億(yi) 噸以上；棉花、糖料總產(chan) 量分別達到700萬(wan) 噸和14000萬(wan) 噸以上，油料總產(chan) 量達到3500萬(wan) 噸。

可資對比的是，按照官方的統計數字，上述各項2010年的數字分別是16.48、5.0以上、596、3230。由此可知，在目前各地爭(zheng) 相圈地占地的情況下，糧食播種麵積要保證不減少，壓力巨大。

在保住耕地方麵，規劃提出要認真貫徹落實耕地保護和節約用地政策，完善耕地保護機製，確保基本農(nong) 田總量不減少、用途不改變、質量有提高。防止以發展設施農(nong) 業(ye) 為(wei) 名，擅自將農(nong) 用地改為(wei) 建設用地。嚴(yan) 格執行耕地占補平衡製度，加大執法力度，加強補充耕地的質量建設和管理。

因此，糧食要增產(chan) ，隻能從(cong) 提高農(nong) 民種糧積極性、提高單產(chan) 和優(you) 化糧食種植結構等方麵入手。

不過，鄭風田認為(wei) ，為(wei) 了守住耕地的紅線、保證糧食安全，付出的代價(jia) 也是不少：一些本不該種地的灘塗、草地開發成耕地導致土地鹽堿化、荒漠化加劇；“旱改水”之後農(nong) 作物對水的需求增大導致已經嚴(yan) 重超采的地下水更形枯竭。

土地管理製度有收緊之象？

此次規劃在土地管理製度改革方麵著墨不多，僅(jin) 表示，做好農(nong) 村承包土地確權、登記、頒證工作，穩步開展土地承包經營權登記試點，依法落實農(nong) 民承包土地的各項權利。按照節約用地、保障農(nong) 民權益的要求，推進征地製度改革，進入城鄉(xiang) 建設用地市場流轉的農(nong) 村集體(ti) 建設用地，嚴(yan) 格限定在依法取得的經營性用地範圍內(nei) 。

不過從(cong) 近期的政策風向來看，未來的土地政策有“收緊”之向。

中共中央政治局8月23日下午就完善我國土地管理製度問題研究進行第三十一次集體(ti) 學習(xi) 。中共中央總書(shu) 記胡錦濤提出當下和今後要做好切實堅持和完善最嚴(yan) 格的耕地保護製度、切實實行最嚴(yan) 格的節約用地製度、切實維護群眾(zhong) 土地合法權益、切實推進土地管理製度改革四項工作。

李國祥表示，2008年，十七屆三中全會(hui) 提出逐步放開集體(ti) 建設用地市場和不同所有權的土地實行“同地、同價(jia) 、同權”的目標，這兩(liang) 年來一些地區也逐步在探索和試點之中。但近期由於(yu) 物價(jia) 上漲壓力傳(chuan) 導過來，導致保糧食安全的任務顯得日益重要，因此本有所鬆動的土地政策也麵臨(lin) 收緊之勢。

鄭風田則表示，逐步放開和“三同”應該是未來的趨勢，但由於(yu) 地方政府在執行土地政策時短視化、趨利化，一旦放開，廣大農(nong) 民的利益將嚴(yan) 重受損，目前各地出現的“強拆”現象將更形嚴(yan) 峻。

在社科院農(nong) 發所宏觀室主任黨(dang) 國英看來，放開的前提是“用途管製”，在嚴(yan) 格的用途管製下，才不至於(yu) 形成放開的土地都去建商品房導致糧食安全麵臨(lin) 威脅的局麵。

在未來土地政策的風向上，黨(dang) 國英表示，並無收緊或放寬的“一刀切”，而應該是結構性調整，即根據各地已用地情況、經濟發達程度、用地需求等因素綜合考慮，製定差別化的土地政策。

據悉，國土資源部和國家發改委正在就全國實行土地差別化政策做緊張調研，將於(yu) 今年年底前出爐調研報告。

黨(dang) 國英認為(wei) ，實行差別化的土地政策，一方麵可通過土地利用結構來調整經濟結構，另一方麵也可以促進土地節約集約利用，確保“18億(yi) 畝(mu) 耕地紅線”。決(jue) 策層未來或希望以此來構建更加靈活的差別化土地調控政策體(ti) 係。