全球視角下的稅收管理（下）

三、國際實踐的啟示——我國稅收征管模式的選擇

　　一個(ge) 國家或地區稅收征管模式既受製於(yu) 財政分權、財政聯邦主義(yi) 以及稅種劃分等財政經濟理論的影響，也需充分兼顧國家政治、經濟、財政等具體(ti) 管理製度的要求，決(jue) 定稅收征管模式的因素很多，包括政治體(ti) 製、經濟體(ti) 製、財政管理體(ti) 製、稅收製度和法律製度，各種因素發揮作用的程度也不盡相同。根據國際經驗，稅務機構的合理設置和職責範圍的科學劃分是成功的稅收管理必不可少的基礎。

　　（一）稅務機關(guan) 的機構設置

　　由於(yu) 稅收征收管理權的行使主體(ti) 是稅務機構，所以在探討稅收征管權分配前，必須先討論優(you) 化稅務機構設置問題。

　　伴隨著1994年分稅製改革，國、地稅兩(liang) 套機構分設以來，我國開始進入稅收分級管理時代。經過十幾年的運行，分級管理模式在確保中央財政收入、增強中央宏觀調控能力、促進地方經濟的穩步發展等方麵均起了非常重要的作用。近年來，由於(yu) 稅收征管成本的居高不下以及政府機構改革的不斷深入，有關(guan) 兩(liang) 套稅務機構的"分"、"合"之爭(zheng) 日漸激烈，稅務機構應該如何優(you) 化設置日益成為(wei) 社會(hui) 普遍關(guan) 注的問題。2008年3月5日，國務院總理溫家寶在十一屆全國人大一次會(hui) 議上特別強調了行政管理體(ti) 製改革的重要性，同時，也為(wei) 深化政府機構改革指明了方向和目標。我們(men) 應以本次政府機構改革為(wei) 契機，堅持"探索實行職能有機統一的大部門體(ti) 製"、"明確界定部門分工和權限，理順部門職責關(guan) 係，健全部門間的協調配合機製"的改革指導思想，在科學理性評價(jia) 兩(liang) 套機構運行效果的基礎上，為(wei) 優(you) 化稅務機構設置提出可行性建議。

　　1.對稅務機構設置模式的基本認識。從(cong) 理論上，機構集、分設置兩(liang) 種方式也有利弊，隻設中央稅務係統，可以發揮征稅的規模優(you) 勢，但是不利於(yu) 地方政府征稅積極性的提高。分設中央和地方兩(liang) 套稅務係統，有助於(yu) 提高地方政府征稅的積極性，但是機構運轉費用也相應提高。哪一種征稅機構模式更有利，取決(jue) 於(yu) 成本和收益的比較。事實上，由於(yu) 外部條件的變化，成本和收益的對比關(guan) 係也在演變當中，當這種演變達到一定程度時，就可能要求征稅機構模式的轉變。

　　從(cong) 主要分稅製國家經驗來看，由於(yu) 分稅製的具體(ti) 內(nei) 容不同，這些國家的征稅機構的設置也表現出多樣性，有"分稅分征"和"分稅不分征"兩(liang) 種情況。"分稅分征"是指中央和地方政府之間劃分稅種收入同時分設中央和地方兩(liang) 套稅務機構，分別征稅、各自繳庫；"分稅不分征"是指中央和地方政府之間劃分稅種收入但並不分設中央和地方兩(liang) 套稅務機構，由一套稅務機構統一征稅、分解入庫。稅務機構如何設置，與(yu) 一國是單一製國家還是聯邦製國家沒有必然聯係。例如，稅權高度分散的美國、適度分權的日本都設立兩(liang) 套稅務係統履行稅收征管權，而稅權高度集中的法國和稅權相對集中的德國則隻設立一套稅務機構。多樣性的機構設置事實表明，一國在設置稅務機構時，模式的選擇很有餘(yu) 地，參考他國經驗是必要的，但更主要的要看本國國情，簡單提出機構分、集建議是不科學的。

　　機構設置的多樣性特征至少給我們(men) 如下啟示：第一，在稅務機構的設置上，集、分方式沒有絕對的優(you) 劣之分；第二，分稅製本質是分稅，其結果不一定必然要求機構分設；第三，稅務機構的設置方式與(yu) 一國國家結構沒有必然聯係，但必須結合本國國情；第四，機構設置模式不是導致稅收成本攀升、征稅效率高低的決(jue) 定因素。

　　2.對機構分設效應的理性評價(jia) 。對我國而言，機構分設是分稅製財政體(ti) 製下的一次組織製度創新。這一製度運行10年來，產(chan) 生過積極效應但也暴露出很多問題。對其積極效應和消極效應進行合理的評估，是優(you) 化組織結構和新一輪製度創新的基本前提。

　　（1）機構分設的積極效應。一是確保了分稅製改革的順利進行。稅務征管機構的分設，從(cong) 組織製度上為(wei) 稅收執法創造了條件。垂直管理體(ti) 製在一定程度上排除了地方政府對稅務機關(guan) 依法行政行為(wei) 的幹預，基本保證了稅法的政令暢通，有助於(yu) 實現依法治稅，確保了中央和地方財政收入的安全和持續大幅度增長。二是增強了中央的宏觀經濟調控能力。機構分設前，經常發生地方截流中央稅收收入的現象，中央財力嚴(yan) 重不足。機構分設後，中央掌握了分配的主動權，在全部財政收入中的比重有了大幅上升，從(cong) 1993年的22%上升到2006年的52.8%，中央的宏觀調控能力明顯增強。三是實現了中央和地方的雙贏格局。機構分設規範了各級政府之間的財政分配關(guan) 係，調動了各級地方政府理財的積極性，自覺加強對本級稅源調查監控和征管工作，使稅收流失得到了有效控製，刺激了各地征稅效率的提高。

　　（2）機構分設存在的矛盾和問題。對於(yu) 機構分設的消極影響，很多學者進行了分析研究，並得出了基本相同的結論，即機構分設增加了稅收成本，加劇了稅務機關(guan) 之間的征管矛盾。在得出征稅成本增加結論時，很多學者（任曉輝2006）都引用了《中國審計報》的分析：我國的征稅成本率高達5%～6%，而發達國家一般在1%~2%之間，如美國為(wei) 0.6%，日本為(wei) 0.8%，加拿大為(wei) 1.6%，法國為(wei) 1.9%.其實，稅收成本最低的美國和日本正好是"分稅分征"模式的代表。至於(yu) 機構分設增加納稅人的納稅成本、增加機構間的協調成本，加劇稅務機構之間的矛盾等，我們(men) 認為(wei) 並不是機構分設引發的，而是由於(yu) 分設所選擇的模式不對以及稅收征管權劃分不當造成的。

　　3.機構分設的客觀必要性。通過研究，我們(men) 發現稅務機構分設方式不一定是最好的稅務機構設置模式，但它適合中國國情，具有存在的客觀必要性。

　　（1）"分稅分征"符合分稅製的本質要求。實現分稅分征有利於(yu) 明確中央和地方稅務機構之間的職責與(yu) 分工，避免中央和地方稅收收入分解繳庫常常存在的擠占挪用和滯留等問題.從(cong) 長遠看，也是非常必要的。隨著省以下財政體(ti) 製和地方稅體(ti) 係的逐步完善，尤其是以物業(ye) 稅為(wei) 中心的地方稅體(ti) 係的構建和地方稅收立法權的擴大都在客觀上要求繼續保留相對獨立的地方稅征管機構。因此，在完善地方稅體(ti) 係，擴大地方自主權的大背景下，需要讓地方保留相對獨立的征管機構。

　　（2）機構分設是現行稅收管理體(ti) 製的具體(ti) 體(ti) 現。一般而言，財稅管理體(ti) 製製約稅收管理機構的總體(ti) 設置。稅收管理體(ti) 製是劃分中央和地方稅收收入和稅收管理權限的一種製度，也是國家經濟管理體(ti) 製和財政管理體(ti) 製的重要組成部分。從(cong) 一定的意義(yi) 上說，采用什麽(me) 樣的稅收管理體(ti) 製，對稅務機構的設置具有重要的決(jue) 定作用。在高度集中的稅收管理體(ti) 製下，由於(yu) 中央財政收入和地方財政收入是捆在一起的，收入不需要分別征收，稅務機構也不需要分設，往往是一套機構征稅，收上來的稅款在中央和地方之間按一定形式分配。而在實行分稅製的管理體(ti) 製下，由於(yu) 分稅製是在中央和地方政府之間，根據各自的職權範圍來劃分稅源或稅收收入，並以此為(wei) 基礎確定各自的稅收管理權限、稅製體(ti) 係、稅務機構的一種管理製度，因此，中央財政收入和地方財政收入是分流的，稅收收入要分兩(liang) 條渠道征收。受這種稅收管理體(ti) 製的製約，稅務機構的設置則要國稅局和地稅局分設，往往是分成兩(liang) 套機構，各收各的稅，各管各的稅。

　　（3）具有征稅權是形成實體(ti) 性政府的基本條件。一個(ge) 政府要成為(wei) 一個(ge) 實體(ti) 性的政府就必須有征稅權，相應地就需要有履行征稅權的機構。從(cong) 中央來說，假如撤銷國稅係統，把中央稅收交給地稅局征收，這是1993年以前模式的回歸，是一種曆史的倒退，極可能使中央財政呈現新一輪的財力危機，中央撤銷國稅係統是不可能的。中國作為(wei) 一個(ge) 發展中的市場經濟大國，需要中央集中財力解決(jue) 的問題很多，中央財政再不能像1994年以前那樣，依靠地方財政上繳收入維持財力需要。反過來，把地稅係統給撤銷，讓地稅的收入由國稅係統或財政負責管理，這也是不可能的。所以國稅、地稅機構合並問題，並不是簡單的合，關(guan) 鍵在於(yu) 合了以後稅收怎麽(me) 管的問題。我們(men) 認為(wei) ，經過十幾年的機構並列運行，國稅、地稅正日益從(cong) 磨合期步入協調發展階段，此時的機構合並將造成很大的效率損失，從(cong) 發展的角度看，我國目前不存在國稅、地稅合並的問題。

　　（4）地稅職能的特殊性使得地稅機構不可或缺。在市場經濟發展以後，地稅的職能在很多情況下要比國稅的職能更具有特殊性。地稅不僅(jin) 僅(jin) 隻是收入的職能，還有政策導向、宏觀調控的問題。農(nong) 村稅費改革就是一個(ge) 生動的實例，農(nong) 村稅費改革隻靠一個(ge) 中央政府是不行的，必須中央、地方一起抓，在這方麵，地方政府和地稅局還要發揮大的作用。通過前麵的研究，我們(men) 認為(wei) 地方稅收的立法權應適當下放，省級必須要有一定的稅收立法權。隨著省級稅收立法權的獲得，地稅不僅(jin) 不應該被取消，相反，地稅機構將會(hui) 發揮更有效的作用。

　　中國市場經濟體(ti) 製從(cong) 1992年黨(dang) 的十四大提出到現在才10多年，中間有點矛盾、摩擦是不可避免的。我們(men) 應對國、地稅的機構分設要有一個(ge) 清醒的認識，要從(cong) 一個(ge) 戰略的高度來掌握其根本的發展方向。

　　4.稅務機構整體(ti) 優(you) 化模式的思路。稅務組織整體(ti) 結構的優(you) 化模式選擇，目前理論界形成了四種主流觀點。一是以任壽根（2003）等人為(wei) 代表的分設優(you) 化論；二是以楊斌（2001）等人為(wei) 代表的合並優(you) 化論（休克式）；三是以高培勇（2003）等人為(wei) 代表的漸進式合並優(you) 化論；四是以任曉輝（2006）等人為(wei) 代表的分合並舉(ju) 的"三足鼎立"論。前述四種觀點都頗有合理性，但也各有不足。首先，我們(men) 認為(wei) 分設優(you) 化論忽視了改革帶來的征收成本、遵從(cong) 成本、協調成本過高的問題。而休克式合並的可行性更值得商榷。因為(wei) 機構分設必然分流大量稅務人員，不僅(jin) 會(hui) 影響稅收收入持續穩定增長，也違背和諧社會(hui) 構建。其次，漸進式合並優(you) 化論試圖通過多次調整達到最終目的，路徑依賴明顯且製度變動頻率高，製度效率損失大，影響製度的相對穩定性。最後，分合並舉(ju) 的財政、國稅、稽查三足鼎立論，將地稅局合並到財政局，違背了"收支兩(liang) 條線"的基本原則，必然加大地方政府對稅收工作的幹預，侵蝕稅收征管工作的獨立性。

　　鑒於(yu) 上述四種觀點，我們(men) 認為(wei) 應在"明確界定部門分工和權限，理順部門職責關(guan) 係，健全部門間的協調配合機製"摘自2008年3月5日，國務院總理溫家寶在十一屆全國人大一次會(hui) 議上的《政府工作報告》。的改革思想指導下，根據溫家寶總理在十一屆全國人大一次會(hui) 議上提出的建立監督有力的行政管理體(ti) 製的目標，按照決(jue) 策、執行、監督適度分離開且相互協調的原則，對稅務機構的設置進行優(you) 化改革。

　　（二）稅收征管權限的劃分

　　稅收征收管理製度是保證稅收政策得以有效實施，進而保障稅收收入及時、足額入庫的關(guan) 鍵。因而，國稅、地稅各自的稅收征收管理權限劃分的明確與(yu) 否，直接關(guan) 係到中央與(yu) 地方各自的稅收收入征收和入庫質量。

　　1.賦予地方一定的稅收征管權的原因分析。

　　（1）促進政策目標與(yu) 政策手段的平衡協調。政府分權的必要性已被很多理論和實踐所證明。為(wei) 了避免在政策目標與(yu) 政策手段之間製造人為(wei) 的不平衡，就應該同時賦予地方政府相應實施政策目標的政策手段。例如，如果環境保護是地方政府的職責，則有關(guan) 環境保護的稅收管理權就應劃歸該層級地方政府。這也是我們(men) 常說的"財權與(yu) 事權相統一".從(cong) 目前的情況看，一般說來，我國中央政府掌握60%的財權，承擔40%的事權王德高、韓莉麗(li) ：《我國中央與(yu) 地方政府間財政關(guan) 係問題的探討》，《公共經濟評論》，2006.11第15頁。，中央政府越來越傾(qing) 向將事權下放到地方政府，因為(wei) 很多公共事務由地方政府實行比中央政府實行更有效。且我國的五層管理模式使得委托―代理模型的鏈條過長，由地方政府提供可以極大的降低信息傳(chuan) 遞成本。伴隨著事權的下放，一般要求將某些稅種的課稅權賦予地方政府，這是保證地方政府財力的必要條件。

　　（2）強化地方財政支出民主控製。實行分級財政體(ti) 製的目的之一是為(wei) 了在規範化的條件下給地方更多的激勵，由於(yu) 中央政府對地方政府經濟行為(wei) 缺少充分信息，很難判斷其是否具有經濟效率，因此，如果地方不能依靠自身取得大部分其所需收入，那麽(me) 地方就可能將支出上的不稱職（低服務水平）歸咎於(yu) 中央政府。因此，"花錢的負責籌資，支出數可以得到民主控製"這一理念要求中央政府賦予地方一定的稅收管理權。

　　（3）貫徹公共財政分權原則。公共財政的一個(ge) 重要標準是分權原則，即由最低級別的政府來執行政府行為(wei) 並達到預期的目標，這樣的選擇將更接近民意。這個(ge) 原則意味著獨立的地方稅務管理是效率、效能與(yu) 稅收政策響應手段的選擇。但這一原則要求地方政府具備公平有效的稅收征管能力以履行其責任。因為(wei) 管理本身就是稅收自治的一個(ge) 要素，而集權管理可能會(hui) 節省支出，會(hui) 改進收入分配的公平或能征收額外的收入的事實，就不具有決(jue) 定性了。把管理選擇留給負責任的地方機構是自治的一部分，比如在加拿大可以看到，可以實行地方稅收的中央管理，或者在美國實施地方稅的區域管理，以及獨立的地方管理，這取決(jue) 於(yu) 選擇（經濟和政治）的吸引力。有些稅種從(cong) 技術角度看不太適合地稅部門管理。盡管如此，隻要下級政府在技術上能夠勝任，就應該考慮由地方進行管理。

　　（4）遵循"誰受益、誰付費"原則。在西方國家，基於(yu) 高度發達的市場經濟、濃厚的民主政治與(yu) 社會(hui) 契約觀念，產(chan) 生了林達爾的"稅收價(jia) 格論".該理論認為(wei) 稅收是公民為(wei) 了獲得政府提供的公共產(chan) 品而支付的價(jia) 格，稅收與(yu) 政府提供的公共產(chan) 品是政府與(yu) 公民之間稅收契約的客體(ti) 。對於(yu) 居民個(ge) 人來說，公共服務提供的利益是一種最終受益。按照"誰受益、誰付費"原則，要求人們(men) 在其受益地即服務消費的發生地付費——稅收就是政府取得這些費用的基本手段。為(wei) 了激勵地方政府提高本轄區的公共服務規模和質量，需要相應地將稅基不會(hui) 向低稅負地方轉移的稅種的稅收征管權下放給地方政府。地方稅一般是以居住地為(wei) 基礎的稅，這些稅隻對本轄區居民征收，並且稅負最終歸屬於(yu) 本轄區居民，從(cong) 這個(ge) 角度講，地方稅應劃歸地方管理。因為(wei) 這樣做可以調動地方政府培育稅源的積極性，同時，也有利於(yu) 降低稅收征管成本，提高征管效率。

　　2.稅收征管權劃分的基本原則。既然地方政府要求被賦予一定的稅收征管權，這就需要將稅收征管權在兩(liang) 套征管機構之間進行合理劃分。從(cong) 理論上講，稅收征管權的劃分應遵循的基本原則：

　　（1）受益原則。這種方法符合"誰受益，誰付款"的原則，從(cong) 而可以增加對地方政府經濟行為(wei) 的監督，從(cong) 根本上促進整個(ge) 政府體(ti) 係服務效率的提高，因此，它是建立現代社會(hui) 民主財政製度的客觀要求。不過，在具體(ti) 確定稅收征管權時，不能單憑稅種自身特征確定其歸屬，應將稅種與(yu) 其在全部稅收收入中的地位結合起來進行綜合考慮，即依據受益原則進行稅收征管權的劃分，保證地方支出所需稅收主要由地方政府征收。

　　（2）經濟合理性原則。一是稅收征管權的劃分應遵循效率原則要求，哪級政府征稅效率高，就由該級政府征稅。二是稅收征管權的劃分應遵循經濟利益原則，稅收的劃分應以歸屬何級政府更為(wei) 有利於(yu) 經濟發展，不減少經濟收益為(wei) 標準。關(guan) 於(yu) 塞利格曼和迪尤的稅收收入劃分理論，參見平新喬(qiao) 《財政原理與(yu) 比較財政製度》，（1992，363~364）。

　　（3）法定性原則。代表國家的中央政府和既代表國家又代表地方的地方政府之間的各種關(guan) 係，都需要法律界定，稅收征管權的劃分也不例外。隻有稅收征管權有法可依、有章可循，通過法律形式界定各級政府從(cong) 中央到地方各級的執法機構的權限，才能促進各盡其職，各行其是，在一定程度上可以減少稅收征管上的隨意性、盲目性，避免相互扯皮、相互越權行為(wei) ，有利於(yu) 依法征稅和依法行政。目前我國尚無專(zhuan) 門的稅收征管體(ti) 製法，有關(guan) 這方麵內(nei) 容的規定散見於(yu) 憲法、政府組織法、稅收征管法以及國務院關(guan) 於(yu) 實行分稅製財政管理體(ti) 製的決(jue) 定等法律法規中。1959年，政務院發布了《全國各級稅務機關(guan) 暫行組織規程》。因此，抓緊製定稅收征管體(ti) 製法，填補在這一領域立法的空白，就成為(wei) 一項緊迫的稅收立法任務。

　　（4）課稅權與(yu) 政府職能相結合的原則。該原則要求對某些職能負責的那一級政府，應該同時擁有實施這些職能的課稅權。例如，如果宏觀經濟穩定和收入再分配是中央政府的職責，那麽(me) ，與(yu) 穩定和公平目標密切相關(guan) 的課稅權劃歸中央政府就是合適的。類似地，具有專(zhuan) 款專(zhuan) 用的目的稅，稅款應歸屬於(yu) 對提供特定公共服務負責的那一層級政府。例如用於(yu) 城市維護、城市建設的城建稅收入和稅收征管就應該劃歸該層及地方政府。

　　（5）注重稅基、稅種屬性原則。某些稅種的征收對象獲得收益大小與(yu) 當地政府提供公共服務的優(you) 劣息息相關(guan) ，因此，此類稅種若稅負較重則意味著享受了較好的公共服務，不會(hui) 出現稅基向稅負較低的地方轉移的現象，適合地方征收。從(cong) 理論上講，應將稅基比較固定的稅種劃給地方政府，這樣可以保證稅負最終歸屬於(yu) 本轄區居民，避免出現本地稅基為(wei) 其他地方政府提供公共產(chan) 品財力支持的不合理現象。從(cong) 這個(ge) 角度講，財產(chan) 稅宜劃歸地方。另外，從(cong) 征管角度講，應將稅源分散、計稅依據或稅率的確定較複雜等的一類稅種劃歸地方，因為(wei) 這樣不僅(jin) 可以調動地方政府及其部門對這類稅收征管協助的積極性，而且有助於(yu) 降低稅收征管成本，提高征管效率。

　　3.科學劃分稅收征管權的基本思路。在各稅種征管權限的劃分上，各國實踐差異性極大，除了關(guan) 稅一律歸中央、財產(chan) 稅基本歸地方是共同點之外，其他稅種的歸宿劃分可謂五花八門。特別是各國地方稅係存在較大差異，幾乎使基本的理論原則達到無法驗證的地步。因此，在稅收征管權劃分的問題上，我們(men) 要立足國情，同時認真總結10多年來的經驗教訓。

　　（1）加快稅收征管體(ti) 製立法進程。在改革稅收征管體(ti) 製法律製度時，有三種方案可供選擇：一是修改現行的《稅收征收管理法》，將有關(guan) 稅收征管體(ti) 製的內(nei) 容補充進去；二是製定《稅收基本法》，統一規定這方麵的問題；三是製定單行的《稅收征管體(ti) 製法》，專(zhuan) 門規定稅收征管體(ti) 製問題。我們(men) 認為(wei) ，第一種方案可操作性較強，立法難度不大，但這是一種短期行為(wei) ，不能從(cong) 根本上解決(jue) 問題。第二種方案的優(you) 點是把稅收征管體(ti) 製立法與(yu) 整個(ge) 稅收立法綜合考慮，但由於(yu) 稅收基本法涉及的問題很多，稅收基本法難以在近期通過。第三種方案是比較理想的選擇，它能把稅收征管體(ti) 製問題集中在一部法律中規定，既有權威性又有可操作性。

　　根據2000年3月15日通過的《中華人民共和國立法法》第8條的規定，有關(guan) 稅收基本製度的規定隻能由全國人大及其常委會(hui) 製定法律。據此，稅收征管基本製度應以法律來規定，這有利於(yu) 統一執法，增強稅法的剛性。但地方可就稅收征管中的具體(ti) 問題、特別是在局部地區開征的地方稅製定實施辦法，以增強征管法的適應性。

　　（2）規範國、地稅的稅收征管範圍。如何理順稅收征管範圍劃分，具體(ti) 有以下幾種操作辦法：一是繼續執行國務院國發（1993）85號《關(guan) 於(yu) 實行分稅製財政管理體(ti) 製的決(jue) 定》，按稅種劃分中央與(yu) 地方的收入。屬中央收入的稅種，由國稅部門征管，屬地方收入的稅種，由地稅部門征管；屬共享稅的增值稅，仍由國稅部門征管，其他共享稅種，由地稅部門征管。二是中央稅由國稅部門征管，地方稅由地稅部門征管，共享稅按照中央與(yu) 地方各自的分享比例，分別由國、地稅部門征管，即"各收各稅".三是實行徹底的分稅製。我國是實行單一製政治體(ti) 製的社會(hui) 主義(yi) 國家，決(jue) 定了我國不可能像美國、意大利等聯邦製國家那樣實行相對分散、地方擁有較大稅收立法權的稅收立法體(ti) 製，所以徹底的分稅製是不太可行的。方案一、方案二的共同點是"中央稅由國稅部門征收、地方稅由地稅部門征收"，這幾乎是理論界認為(wei) 沒有疑義(yi) 的一條原則。例如，由於(yu) 城建稅和教育費附加是地方稅，所以隨國稅部門征收的增值稅、消費稅而附征的城建稅、教育費附加由地稅部門征收。這種拘泥於(yu) 原則的做法人為(wei) 增加了國地稅部門的信息協作任務，加大了征收難度。因此，我們(men) 提出"附稅隨主稅征收"建議，認為(wei) 附稅應在主稅征收機關(guan) 征收主稅時一並征收，然後采用分級入庫方式解繳。這樣既可以降低稅收成本，而且也可以有效地避免稅款的流失。方案一、方案二的不同點在於(yu) 共享稅是單一機構征收還是多機構各自征收，這兩(liang) 種方法各有利弊。單一機構征收有利於(yu) 降低稅務機關(guan) 的征收成本，但加大了分解入庫的工作量，而多機構分征雖免去了稅款分解入庫的麻煩，但多個(ge) 機構要對納稅人的一個(ge) 稅基進行多次重複計算和征收，極大地增加了納稅成本。相比而言，稅款分解入庫的工作量要小得多。因此，我們(men) 主張沿用第一種即現行的操作方法，但企業(ye) 所得稅征管範圍方麵存在的問題應引起高度的重視。

　　企業(ye) 所得稅征管方麵產(chan) 生的問題主要始於(yu) 2001年的企業(ye) 所得稅分享體(ti) 製改革。為(wei) 了解決(jue) 分享分征引發的問題，國家稅務總局連續出台了國發[2001]37號、國發[2002]8號、國發[2003]第76號文件界定企業(ye) 所得稅的征管範圍。這從(cong) 側(ce) 麵反映了企業(ye) 所得稅征管範圍劃分不規範的問題。要解決(jue) 企業(ye) 所得稅分享製改革所帶來的種種問題，就應該完善企業(ye) 所得稅征管製度，改革征管辦法，重新劃分征管範圍。我們(men) 認為(wei) ，在當前情況下，有四種模式可供參考。一是不斷出台新的文件，對經濟社會(hui) 中層出不窮的新的經濟組織形式的所得稅征管權限進行劃分。但是，這種方法隻是一種事後補救措施，無法在事前將問題解決(jue) ，會(hui) 不斷帶來新的征管矛盾，引起征管秩序混亂(luan) 。二是將增值稅納稅人企業(ye) 所得稅歸屬於(yu) 國稅征收，將營業(ye) 稅納稅人企業(ye) 所得稅歸屬於(yu) 地稅征收。但是，這種方法無法解決(jue) 納稅人因分屬不同部門征管而帶來的稅收負擔不均的問題。而且，我國的增值稅稅製正在逐步改革和完善，隨著經濟的進一步發展，增值稅征收範圍也將由生產(chan) 領域擴大到服務領域。這樣一來，不但會(hui) 給地方政府帶來越來越多的財政困難，還會(hui) 帶來新的稅收征管問題。三是對企業(ye) 所得稅實行國、地稅分率征收。但是，如果國、地稅所得稅稅基不同，會(hui) 讓納稅人難以理解，容易引起征納間的爭(zheng) 執，影響和諧征納關(guan) 係的產(chan) 生，增加執法難度；而統一所得稅稅基，因目前還無法實現國、地稅信息的互通共享，怎樣統一所得稅稅基，以誰確定的所得稅稅基為(wei) 準又會(hui) 成為(wei) 一個(ge) 大問題。四是企業(ye) 所得稅統一由國稅或地稅一家征收，所得稅收入按比例分享。

　　從(cong) 目前征管現狀看，我們(men) 認為(wei) ，第四種模式比較可行。因為(wei) 這種方法不涉及企業(ye) 是"新辦"還是原有的老企業(ye) ，不論其投資主體(ti) 是法人還是自然人，不論投資比例、資本結構如何，不需要麵麵俱到去製定新辦企業(ye) 劃分標準，有利簡化和規範所得稅稅製，防止執行所得稅政策的不統一、稅基管理的不一致，避免企業(ye) 由於(yu) 所得稅征收機關(guan) 不一而導致稅收負擔的輕重不一。同時也較好地照顧到中央和地方的利益，減少政策執行中的阻力。由於(yu) 企業(ye) 所得稅一直由地稅管理，地稅部門特別是基層地稅部門在所得稅稅源監控、征管辦法、人員素質上都具有較大優(you) 勢，因此企業(ye) 所得稅統一由地稅部門征收可以有效地防止稅收的漏征漏管，緩和征納間的矛盾，比較科學合理；同時，可以適當增大企業(ye) 所得稅地方分享比例，將企業(ye) 所得稅分享比例改為(wei) 中央分享40%，地方分享60%，以緩解地方財政壓力，提高地方政府支持企業(ye) 所得稅征管的積極性。

　　（3）梳理歸並地方公共財政非稅收入的征管權。目前地方政府收取的很多具有稅收性質的基金、費用等，主要由部門收取、財政監管、部門支出。這種公共財政收入管理體(ti) 製既不符合建立公共財政製度要求，也不符合建立市場經濟體(ti) 製的需要。隨著費改稅步伐的加快以及公共財政製度的完善，我們(men) 主張在梳理非稅收入的基礎上，歸並公共財政非稅收入的征管權。凡是具有稅收本質的公共財政收入，隻要交的錢是用於(yu) 公共支出的，應該統一由地稅局征收，如社保費、排汙費、燃油費、交通費、環保費和教育費附加等。目前很多地方地稅局已經在代收很多類似的基金、費，如社保費等。一方麵，因為(wei) 稅務機關(guan) 有規模化的征管機構和幹部隊伍、有相對完善的電子征收係統和稅收征管經驗，由稅務機關(guan) 征收此類基金和費用，可以取得較好的規模經濟效應。同時也為(wei) 今後費改稅後的稅收征管奠定了基礎。凡屬地方公共財政非稅收入都應該形成稅務部門收取、財政部門分配、相關(guan) 部門使用的公共財政收入管理體(ti) 製，這樣的製度才是符合建立公共財政的要求。相反，非公共財政範圍、按市場等價(jia) 交換原則進行的基金和收費，應該由市場來調節。政府的收入應該用於(yu) 公共支出，稅務局不能去征收按照市場規律進行調節的收入。

　　（4）推行部分稅收征管業(ye) 務和權限的私人化。西方學者認為(wei) ，私人部門比公共部門更為(wei) 有效，尤其在組織和激勵機製方麵。公共部門私有化可以采取三種形式：將公共職能完全轉移；在將執行或生產(chan) 轉移給私人部門的同時，保留對公共職能的控製；放鬆管製。隻有第二種形式的私有化適合於(yu) 稅務管理。原則上講，政府可以以有償(chang) 的形式將任何活動轉移給私人部門。然而，隻有國家有權征稅，或者說，政府擁有製定稅法的排他性權力。為(wei) 了提高效率，或改善效果，可以讓私人部門在稅務管理當局的監督下承擔某些任務。正如西方國家越來越多地將公共工程的建設授權給私人企業(ye) 並授權它們(men) 為(wei) 此征收某些稅。至於(yu) 稅務部門哪些領域應該私有化，西方學者認為(wei) ，稅務管理部門有許多工作要做，比如征稅、審計、調查納稅人、參與(yu) 法律程序以及管理訴訟等。所有這些工作都以這樣或那樣的形式包括兩(liang) 個(ge) 方麵內(nei) 容：信息和決(jue) 策。後者包括公共權力的原則，因而不能私有化。例如審計過程中對法律的解釋或沒收的執行。但是，所有信息包括數據，文件等的收集，從(cong) 習(xi) 慣或法律的角度講，都可以私有化。稅務管理私有化的目的，一是精簡機構，降低稅務機關(guan) 的運行成本；二是有利於(yu) 稅務幹部集中精力進行稅務管理和納稅檢查，提高稅務當局的管理能力；三是減少納稅人照章納稅的成本。<BR>　　西方國家已對稅收征管模式進行了徹底改革，把稅款實際繳納工作交由銀行負責，使稅務幹部能夠集中精力管理信息（稅務管理和納稅檢查）而不是現金。推行稅務管理私有化，在我國是一個(ge) 全新的概念，具體(ti) 哪些方麵可以私有化，還有待進一步研究。目前，可以我國也可借鑒西方國家經驗，把稅票填開、接受納稅申報全部交給銀行辦理，按業(ye) 務量向其支付一定的手續費。

　　（5）健全部門間的協調配合機製。健全部門間的協調配合機製，是新一輪政府機構改革的重要目標之一。新的稅務機構建立起來後，要加強國、地稅及稽查機構的協調與(yu) 合作。一是建立以現代信息技術為(wei) 支撐的稅收征管體(ti) 係，把稅收征管的全過程都納入信息管理的範疇，三家機構聯網運行，建立健全信息交流程序，實現三部門信息資源及時、完整、規範、科學地共享。二是建立國地稅工作聯係製度，明確相互聯係的形式、環節和內(nei) 容，定期進行資料的傳(chuan) 遞和交換，明確傳(chuan) 遞和交換的內(nei) 容和形式。三是建立國、地稅聯合辦公製度，定期研究和處理相關(guan) 問題。特別要推行辦稅大廳的聯合辦公，以降低納稅人納稅遵從(cong) 成本，提高納稅人依法納稅的積極性。從(cong) 長遠來看，可考慮國、地稅納稅大廳的地點合並。當然，這要視具體(ti) 情況而定，不可以一刀切。