全球視角下的稅收管理（中）

　　二、國際經驗的總結

　　（一）集權化管理的優(you) 勢

　　集權化的管理能夠在低成本下提供高質量的服務，因為(wei) 較大的管理單位能從(cong) 較大規模的運作中獲取優(you) 勢，能夠雇用更高水準的職員，並進行專(zhuan) 業(ye) 化分工，能提供更高質量的信息技術；更有能力處理與(yu) 較大納稅者之間的遵從(cong) 糾紛；更有條件處理跨地區的應稅活動。然而，集權化的管理透明度並不高，而且對地方稅的責任不強，會(hui) 耽誤地方政府的征收時機，降低了地方政府製定稅收政策的自主權。通常情況下，中央政府通常會(hui) 對稅收結構作出限製，因此束縛了地方政府的稅收政策選擇。正如國際經驗中介紹的那樣，下級政府課征的稅收由中央管理部門來負責征收有如下方麵好處：

　　1.集權化的管理增加了通過規模經濟實現節約成本的可能性。小的地方管理能夠通過與(yu) 大的實體(ti) 簽約或與(yu) 其他管理層聯合運行，以達到經濟性。但如果在集權的管理下，這種情況發生的可能性就小一些。

　　2.無論納稅實體(ti) 或課稅行為(wei) 發生在本國的哪個(ge) 地方，統一的集權化係統改進了納稅人受到平等對待的機會(hui) 。中央係統具有良好的管理控製力，在全國每個(ge) 地方都適用同樣的程序和過程。因為(wei) 地方管理更接近居民，人們(men) 擔心會(hui) 出現地方政府的管理偏好和納稅人保密信息被誤用的問題。集權化的管理能使用一個(ge) 信息係統對納稅人的經濟行為(wei) 進行跟蹤監控，並對所有稅種使用單一的納稅人代碼。

　　3.中央組織能夠實現人員的輪換——這對於(yu) 降低腐敗可能性的內(nei) 部控製是關(guan) 鍵性的。在一個(ge) 小的管理單位，具有足夠能力的稽查人員很可能太少而難以維持正常的人員輪換去適應大量複雜工作的要求。

　　4.集中管理減少了納稅人和稅務部門之間的文檔資料（歸檔、審計等），因為(wei) 征收任何稅種都有固定成本，所以集中管理能為(wei) 整個(ge) 中央和地方收入係統減少管理和服從(cong) 的成本。正如Boadway，Roberts，和Shah論述的那樣，當兩(liang) 個(ge) 政府共用一個(ge) 稅基時，"任何征稅都會(hui) 有固定的成本，這些成本不得不由每個(ge) 稅種承擔，納稅人也不得不負擔所有稅收服從(cong) 成本。"集中管理可以削減這些成本，消除納稅人的一些困惑，比如什麽(me) 樣的稅收組織是負責谘詢，接受文件，接受投訴的等。

　　5.集權下的大型管理機構能提供更多的專(zhuan) 業(ye) 人員，支付更高的工資（這會(hui) 降低腐敗的誘惑），並且工作人員實現專(zhuan) 業(ye) 分工，擁有使用更複雜信息技術的預算。在一些小的機構中，員工可能要處理所有日常工作，這樣就失去了專(zhuan) 業(ye) 化分工以及責任分散所形成的內(nei) 部控製優(you) 勢。

　　6.集權國家的稅收管理有更好的條件來處理國家和國際事務。地方機構可能在使大公司稅收服從(cong) 方麵受挫。Tannenwald評述到："在美國，州和地方政府在征收公司稅中越來越束手無策".他們(men) 缺少法律和會(hui) 計人才來應對大公司的避稅和逃稅策略。在發展中國家和轉型國家，這個(ge) 問題則更為(wei) 嚴(yan) 重。國家稅收管理也更有能力處理國內(nei) 的跨地區或地方邊境的應稅行為(wei) 。

　　7.中央管理能提供轉移支付以減少下級政府之間的橫向財政差異。從(cong) 下級政府管理的稅種中獲得的收入，通常留在征收的政府當中。這導致擁有高稅基稟賦如自然資源、重工業(ye) 、大型商場等的地區與(yu) 缺乏這類稅收稟賦地區之間的巨大差距。

　　（二）獨立的地方管理優(you) 勢

　　獨立的地方管理具有小規模優(you) 勢，它能提供創新的自由，收入的多樣性，更接近納稅人，能夠提供較低成本的高質量管理。這種管理能夠執行多稅種的納稅人登記和征管，可以因地製宜地製定地方稅收政策並保護稅基，減少通過中央集權官僚體(ti) 製決(jue) 策的拖拉，保證地方收入及時入庫；並為(wei) 管理創新提供試驗環境。

　　在分權體(ti) 製下，由地區和地方政府來發展稅收政策是合理的，那麽(me) 考慮獨立的地區和地方管理是否從(cong) 經濟和技術方麵都有需要也是合理的。以下介紹獨立的地區和地方稅收管理經驗：

　　1.對地方情況的熟悉和與(yu) 之相適應的靈活調節能力，使地方政府在納稅人注冊(ce) 、征管和執行方麵更容易落實。當地方政府設計好自己的稅收結構時，就能據其具體(ti) 的設計出地方管理。稅收管理不應是一種對地方特點顧及周到的中央管理類型，管理的決(jue) 定可以不通過中央官僚體(ti) 製的認可。作為(wei) 一項管理策略，應根據地方大型納稅人情況決(jue) 定稅收征管，而不是按國家條款中規定的大型納稅人定義(yi) 去執行。同時一些管理功能的私有化減少了對地方能力的顧慮。世界發展報告指出：私有化可以減少地方政府對熟練員工數量的要求，因為(wei) 私有化的服務需要的是監管而不是實際管理。

　　2.地方稅收部門可以對中央政府利益範圍以外的經濟行為(wei) 征稅，因為(wei) 地方管理者熟悉當地商業(ye) 環境，能夠以相對低的成本將小型企業(ye) 納入稅收體(ti) 係中。如果中央和地方稅務管理部門相互交換信息的話，將其納入地方稅收體(ti) 係也會(hui) 促進中央政府組織收入。

　　3.當地方稅收的管理分開時，納稅人能夠容易地明白哪級政府征哪些稅，並被問責。納稅人在接到綜合財產(chan) 稅清單或準備一份綜合所得稅申報時，常常不容易察覺到哪一級政府究竟以多大比例征稅，這就降低了預算選擇可問責性所需的財政自治度。

　　4.獨立的地區和地方稅權能充當稅收管理經驗的實驗室，從(cong) 而開發出一些較小組織所具有的靈活特征來創造出新的方法和技術。例如：美國的州稅收部門領導了新信息技術的應用，通行碼和圖像被應用於(yu) 稅收管理中，西澳大利亞(ya) 州稅收部門廣泛地推銷它的稅收征管係統，印度的Gujarat邦發明了一種邦之間道路收費站的電腦控製稅務係統，能將清繳時間從(cong) 30分鍾縮減到2分鍾。一些地方政府對資源管理具備更好的靈活性和更強的控製力，一些擁有更多創造性的管理人員，另外一些有更好的實驗環境。這樣，稅收管理的自然實驗就行之有效了，這在集權的管理下是不可能發生的。此外，所產(chan) 生的影響是地區性和有限的。

　　5.獨立的管理能夠提供對收入快速而準確的控製。Veehorn和Ahmad認識到，中央管理意味著地方政府感覺到對收入幾乎沒有控製力。在獨立管理下，地方政府不必等待中央分配稅款，因為(wei) 納稅人一旦交稅，地方政府就控製了資金。遺憾的是，中央管理通常缺乏快速反應能力，因為(wei) 對其他政府的支付不是其關(guan) 注的基本問題。同時，獨立的地方管理簡化了收入計算工作：沒有政府之間合理分配稅款的爭(zheng) 議——這是一級政府代征另一級政府稅收時經常要爭(zheng) 論的問題。

　　6.地方政府喜歡獨立的管理所提供的就業(ye) 機會(hui) 。遺憾的是，一些國家把勞動密集度和高征收成本視為(wei) 一大優(you) 勢。Fjeldstad對坦桑尼亞(ya) 地方稅收管理評論到："對於(yu) 小稅種和收費，其征收成本就是其征收的理由。換句話說，目的就是為(wei) 了讓本來會(hui) 失業(ye) 的人提供就業(ye) 或創收機會(hui) 。"

　　7.地方政府可能不會(hui) 滿足於(yu) 中央的強製標準。Alm曾評論說，收入管理的效應既包括政府收入又包括納稅人公平。地方單位會(hui) 采用不同於(yu) 中央管理的方法來平衡這兩(liang) 種效應，而且地方管理允許政策反映這些差別。

　　8.當公司或個(ge) 人的稅收被兩(liang) 級政府享有而他們(men) 出現爭(zheng) 執時，獨立管理將確保地區和地方利益。何級政府負責征收何種稅基的問題，例如，在幾個(ge) 管轄區經營的企業(ye) 利潤或在幾個(ge) 地區有工作任務的個(ge) 人收入，是引起爭(zheng) 論的焦點。企業(ye) 和個(ge) 人會(hui) 做合法的解釋來減輕它們(men) 的稅收責任。結果，即使納稅人繳納了全部中央稅，地方政府還是可能得到比它們(men) 預期的更少的收入。既管理中央又管理地方稅收的中央稅收機構，幾乎可以肯定不會(hui) 像地方政府那樣去關(guan) 注地方稅。通常來說，當上級政府（及其職員）管理地方稅收時，存在的危險是：征管者較少關(guan) 注地方稅，更多關(guan) 注本級稅。

　　9.雙重征管能檢測出中央和地方管理層在信息交換中的漏洞，可能使腐敗更加困難——即兩(liang) 個(ge) 層次的實施官員都必須被買(mai) 通。Radian評述到："在中央和地方都行使征稅權的國家，比單獨依靠中央行使稅權的國家，更具征管能力。"

　　10.Burgress和Stern假定："稅收遵從(cong) 的傳(chuan) 統差異也許能解釋很多世界範圍的資源匱乏和組織不當的稅收管理模式。"許多發展中國家和轉型國家沒有什麽(me) 稅收遵從(cong) 傳(chuan) 統。相對於(yu) 遙遠的中央政府代理機構管理而言，地方管理能更好地把人民納入稅收體(ti) 係中。

　　11.獨立管理具有競爭(zheng) 的一麵。Mclure和Martinez的關(guan) 於(yu) 分權的論點也適用於(yu) 稅收管理："就像市場中的競爭(zheng) 保護消費者免受商業(ye) 者的剝削一樣，稅收競爭(zheng) 也會(hui) 保護公民免受政治家和官僚的盤剝。"